上海PPP實踐探索及啟示建議
來源：未知 日期：2016-02-24 點擊：次
2014年以來，財政部、國家發改委就推進政府和社會資本合作（PPP模式）出臺了一系列指導意見，國內絕大多數省級行政區都出臺了PPP實施意見。盡管目前上海還沒有就PPP正式出臺相關文件，但PPP最主要的形式——基礎設施特許經營在上海的實踐探索，已經有20多年的歷史。上海PPP的經驗和不足之處，對各地正在如火如荼地推進PPP，有著重要的借鑒意義。
上海PPP實踐回顧和成效
一、實踐回顧
上海城市建設管理領域PPP（以下統稱PPP）始于上世紀90年代，大致可分為三個階段。
圖示：上海城市基礎設施PPP的發展歷程
1、起步探索階段（上世紀九十年代）
從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權轉讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內環線高架道路、南北高架道路的專營權轉讓給上海實業集團。此階段上海PPP的特點為：第一，以TOT模式為主，以吸引外資為主；第二，定向授予特許權，即政府或政府授權部門直接與投資者簽訂特許權經營合同；第三，一個項目一部政府規章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》（1994年）等專營管理辦法累計達到10個。
2、快速推進階段（九十年代末-2010年）
進入21世紀后，上海大力推進城市基礎設施PPP模式，引入市場化競爭機制，擴大投資資金來源。如路橋領域，以特許權經營合同的形式授予項目公司收費經營權。同時，PPP實施領域擴展到環保等領域，如竹園第一污水處理廠項目。此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式為主，項目最多、最熱；第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本；第三，加強配套制度建設，如出臺了《關于加快高速公路網建設若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。
3、轉型升級探索階段（2011年至今）
在總結經驗基礎上，結合基礎設施建設運營市場化改革，于2005起開始研究地方性制度規范，制定了《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》于2010年底公布，以期促進上海PPP模式轉型升級，進一步提高基礎設施的運營質量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策等因素影響，這個階段的PPP項目較少。
二、主要成效
1、通過創新融資方式，緩解了大規模基礎設施建設的資金壓力，明顯加快了城市建設進程。
據初步統計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務、環境等領域通過實施PPP模式引進社會資金達500億元（不包括在醫療、體育、文化設施以及政府購買服務等領域），有效緩解了城市建設資金供求矛盾。據不完全統計，上海通過政府與社會資本合作，建成的高速公路項目14個、隧橋項目6個、污水處理廠項目14個、供水項目2個、垃圾中轉項目5個、垃圾處理項目8個。其中，2001年至2010年通過PPP模式建成的高速公路超過500公里、垃圾處理設施8座，分別約占上海高速公路總里程的70%和垃圾處理能力的80%。
2、通過市場競爭引進專業力量，降低了運營成本，明顯提升了公共服務的能力和水平。
PPP項目通過公開招標等市場競爭方式選擇經營者，在績效考核和成本規制約束下，企業努力降低成本，改善運營和服務績效。如2008年11個市級授權污水處理PPP項目的平均能耗為0.204Kwh/m3，低于同期非PPP項目的平均能耗；上海某區第二污水處理廠以TOT模式實施PPP后，區水務局減少支出近1000萬元。同時，PPP還催生了一批專業化市場主體，提升了相關行業的管理水平。如上海某污水處理廠2011年以來各項出水指標優于考核標準，連續三年獲得上海市市污染物超量削減補貼。
存在的主要問題
一、部分PPP項目提前終止
上海PPP項目總體運營情況較好，但也出現了部分項目被提前終止的現象。主要是兩種情況：一種是技術不成熟、運營不達標導致項目終止，如部分垃圾處理等項目；另一種是因國家政策變動導致項目終止，包括固定收益清理、國家標準的提升，如某高速公路北段、某水廠等項目。對于第二種情況，實際上是國家政策法規的改變，造成了地方政府單方違約，對PPP的發展產生了負面影響。
二、政府企業雙方均存在違約
部分PPP項目在建設運營中，確實存在政府、企業違約的問題。企業違約主要體現在：項目的設施建設和服務質量不達標、建設工期滯后、建設費超概算等問題。企業違約的主要原因有：超低價中標、政府監管不到位、企業追求過高的投資回報利潤而偷工減料。政府違約主要表現在：政府部門不能及時按照協議給予補貼、兌現承諾等。政府違約的主要原因為：價格調整機制有待完善，即早期簽訂的PPP（特許經營）協議一般采用“初始價格+物價指數變動”的調價方式，實際操作中受聽證、通貨膨脹指數多種因素制約，政府部門有時難以完全按照協議執行。政企雙方都違約的原因主要是：風險分擔不合理，且缺乏合理的爭端解決機制。例如，過去簽訂的部分PPP合同中，爭端解決機制一般停留在“雙方協商”為主的層面，對協商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施，進而導致雙方都違約。
三、項目關鍵信息不全面
一是項目投資的關鍵信息獲取難。涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負債、土地收入、人口流動、產業發展、稅收、市場監管等關鍵信息分散在政府各有關部門，PPP項目的實施機構、招商機構往往難以掌握全部信息，投資人和金融機構更難獲得這些信息。二是項目信息披露不及時。政府在提供存量債務、人員處置、定價壓力等信息，往往是滯后的，這對整個項目咨詢方案的設計造成了較大影響。三是地方政府信用評級信息缺乏。政企雙方誠信履約是PPP項目成功的關鍵，目前國內企業信用評級的數據、方法、模型相對成熟，而政府信用評級的數據、方法、模型還缺乏。這導致社會資本在投資決策時，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏科學有效的投資依據。
四、專業中介未得到有效利用
PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業知識和經驗，需要發揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業中介的作用。上海PPP推行較早，一方面那時PPP專業機構較少，另一方面那時的政府觀念尚未轉變，認為只依靠政府內部力量就能制定PPP方案，不愿意花錢購買專業咨詢服務。部分PPP合同事先沒有經過深入推敲和完善，甚至個別合同只有幾頁紙，給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統籌規劃、目錄管理和選擇標準等基礎性工作，項目是否實施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標準和獎懲手段，不利于推動有關企業持續改善績效、優勝劣汰。
五、存量設施實施PPP障礙較多
經過浦東開發開放以來20多年的建設，目前上海基礎設施領域形成了大量存量資產，僅2000年至2013年投資累計形成的資產規模超過了1.5萬億元，這其中有不少設施具備PPP可行性，但實際操作中存在三重障礙：一是在觀念認識方面，相關部門習慣于由政府平臺推進項目建設運營，認為與融資平臺合作協調起來相對容易、有利于保障項目安全穩定運營，還有的認為過去有些民營企業建設運營基礎設施留下的麻煩至今還未解決，目前項目建設和運營“不差錢”，沒有必要再搞存量設施PPP；二是在人員處置方面，存量項目一般冗員較多，如果全部實行人員連同資產打包直接推向市場，有些項目可能難以讓社會投資者接受；三是存量項目實施PPP模式，其交易價格確定的依據缺乏。
通過對上海20多年PPP的經驗總結和問題的梳理分析，PPP成功實施離不開以下六大關鍵要素：
一、離不開運作有效的實施機關
實施機關既是項目需求的提出者，又是根據政府授權代表公眾與企業的簽約者，同時還是項目建設運營的監管者。實施機構要做到：第一，要審慎發包，發包前實施機關要充分論證，選準項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預留創新空間，并在公開招標時要綜合考慮成本、專業服務能力等因素遴選企業。第二，要有效監管，項目發包后，政府部門要完善監管標準，依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監管和處置。第三，要平等履約，政府與企業要建立彼此信任、平等履約、長期穩定的合作伙伴關系，政府內部要構建必要的履約保障聯動機制，當收費不能及時調整時，政府財政應按照協議及時兌現承諾。比如，有些項目是由鎮政府與社會資本簽約，但由于項目運營監管權限在區級政府的行業主管部門，鎮政府很難按協議履約，實際上鎮政府就不是一個有效的實施機關。
二、離不開專業合格的經營者
專業合格的經營者是保障特許項目持續運營的關鍵。對社會資本及企業的選擇應體現：第一，需要專業服務供應商，即被選擇的企業在業界信譽度高、專業服務業績良好、有一定資產規模等。第二，需要長期投資者，不同于一般競爭性項目投資，PPP項目投資方應主要是長期資本持有人（如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等），追求穩定收益，風險偏好較低；當然，在項目建設期和運營安全鎖定期可適當引入追求高收益的短期資本，待項目運營穩定后再通過股權轉讓引入長期資本。資本結構合理，對于建設運營復雜、技術含量高的項目，相關方可組成一個特殊目標載體(SPV)，合理安排設計方、設備方、建造方、運營方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項目中的利益保持一致。
三、離不開必要的激勵約束機制
企業通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營，主要是為了追求穩定的預期收益。政府應依據企業所提供的產品或服務，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，給予其合理的投資回報(根據運營績效，國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時，要建立必要的獎懲機制，實施機關定期進行運營績效考核，對于指標綜合排名靠前的企業，給予獎勵，對于不達標的企業，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵基礎上，政府應全面實行細致的成本規制，要針對每個PPP領域制定成本規制細則，并據此定期對企業開展成本監審，并推行成本信息公開。
四、離不開有效的風險分擔和爭議解決機制
PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預知因素的變化、風險較大，需要政府與企業共同承擔風險，如項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現的履約爭議情形，應在協議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式（聽證、仲裁、訴訟等），以促進PPP項目持續健康運行。
五、離不開專業的中介服務機構
PPP領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業知識和經驗，需要發揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業中介的作用。第一，需要專業中介機構對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導致PPP沒有起到提高公共服務質量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機構做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設、運營階段，促進PPP項目的運作程序規范。
六、離不開完善的政策法規保障
PPP的有效持續運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規政策體系，多數國家對PPP領域進行專門立法。保障相關方誠信履約，規范企業有序競爭，防止惡意低價中標造成項目建成后難以持續運營，約束政府履責，保護企業合法權益。規則公開透明，政府須將PPP的有關政策法規、招標、監管、行業標準等信息依法公開，構造有利于PPP項目持續運營的法治化營商環境。特別是在對待政府、社會資本雙方的違約上，相關法規法律能平等對待。比如對政府的單方違約，企業是否可以提起民事訴訟？如果是按照目前法規，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府敗訴，社會資本只能以國家賠償的方式來獲得一些補償，而我國家賠償的標準往往不高，這實際上還是不利于保護社會資本的合法權益。
中國經濟已經進入創新驅動發展、經濟轉型升級、增速放緩的新常態，需要通過PPP模式作為推進新供給改革的重要舉措，提高基礎設施和公用事業設施的建設運營質量，提高公共服務的供給質量。未來推進PPP的實踐中，需要考慮國內幅員遼闊、區域發展不平衡的現在，對如何推進PPP不能搞一刀切。上海PPP實踐與存在的問題，對國內PPP制度完善具有借鑒意義。具體而言，可從以下幾個方面推動國內PPP制度進一步完善。
一、PPP制度完善的基本思路
PPP制度完善需圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，聚焦新供給改革領域，在更大范圍、更高水平上推進政府和社會資本合作。要切實改變目前PPP工作重融資和招商輕事中事后監管和服務、重項目建設輕運營服務質量、重行政管理輕協議合同履約的做法，更加注重發揮PPP在降本增效、改善服務績效、滿足多樣化需求等萬面的綜合作用；更加注重引入多元主體競爭、鼓勵吸引社會資本參與城市基礎設施建設運營，更加注重法治化營商環境建設，在政府與企業之間建立平等契約和長期穩定的合作伙伴關系，更加注重建立權責清晰、成本費用與價格收費及財政補貼有效聯動、能促進企業持續改善績效的激勵機制；更加注重發揮專業中介的咨詢服務作用，進一步提高PPP項目運作的質量，做到PPP項目的方案規范、程序規范、合同規范等。在此基礎上，進一步完善PPP政策法規，進一步細化PPP實施細則和項目操作指南。
二、做好PPP發展的專題規劃
目前，各地正在編制國民經濟發展第十三個五年計劃。為穩定社會資本的投資預期，引導各類資本規范有序參與基礎設施和公用事業的投資、建設和運營，建議地方政府應結合“十三五”投資專項規劃、政府購買服務規劃等，將PPP作為這些規劃的重要內容或專門編制PPP發展規劃，對PPP管理體制、發展需求、發展趨勢、項目清單等做出提前安排。項目清單的主要內容為：項目建設內容、投資規模及相關經濟技術指標、社會資本者應具備的條件等。
三、加快比較成熟項目的PPP示范
針對目前PPP項目“雷聲大、雨點小、落地難”的現象，建議要聚集重點領域，立足現有工作基礎，選擇一批示范項目，抓緊啟動實施PPP項目招商，嘗試新機制、引入新主體，以點帶面，在總結提煉的基礎上拓展PPP工作的廣度和深度。選擇示范項目的主要標準為：需求長期穩定、前期工作基礎較好、價格調整機制相對靈活或財政補貼機制落實、市場化程度相對較高等。
四、加強對PPP項目的事中事后監管
對PPP項目的事中事后監管包括價格監管、行業監管、運營績效考核監管、社會監督等。一是深入推進成本規制工作，對所有涉及到壟斷的PPP項目行業，政府部門應加快推進成本規制工作，明確界定企業成本費用開支內容、標準、范圍，理順成本規制的工作機制和評價程序。完善成本監審制度，對于沒有替代服務的PPP項目，政府應結合簡政放權、加強事中事后監管，優化定調價監審制度與程序；推動PPP項目的成本信息公開，主動接受同行業和社會監督。二是加強行業監管，建議行業主管部門抓緊完善各行業服務質量標準體系，對標國際標準找差距，提出本領域改善運營績效的具體標準，定期對PPP項目進行評估，建立科學的績效考核機制，將績效與收益回報緊密掛鉤。如在供水行業，要完善飲用水質、產銷差率等指標。三是加強綜合監管和社會監督，鑒于許多PPP項目涉及多個部門，建議要加強政府部門之間共享監管信息，聯動獎懲，形成監管合力。積極引入第三方力量，比如同行業經營者、消費者協會、專業人士組成的特定機構等，提高PPP項目的專業化監督水平。
五、進一步健全PPP的體制機制
由于PPP工作涉及多個政府部門，政府相關部門應明確工作職責，強化跨部門的工作機制和流程，使相關部門和單位協同配合，高效運作，無縫對接。實施機構要提出PPP項目實施方案，負責對外簽約履責，并承擔行業監管職能，各相關部門按職能共同參與監管。政府的綜合部門要承擔協調平衡職責，會同相關部門對實施方案進行論證和會審，以提高效率。建立PPP項目履約保障機制及收益共享機制。目前社會資本在承擔政府指定任務或外部政策性變化時，難以通過價格收費調整、財政補貼等方式來彌補。建議建立PPP項目履約保障基金，在政府無法及時啟動調價機制或財政補貼難以到位時，由該基金來彌補投資者的運營虧損。同時，要建立PPP項目高收益的政府共享機制，通過成本規制和監審、會計審計，當投資者的投資收益高于某一設定值時，高于的部分由政府和社會資本共同分享，以體現PPP的風險共擔、收益共享的原則。
六、進一步完善PPP融資市場
一是豐富PPP融資市場體系。完整的PPP融資市場包括股權投資市場、信貸市場、擔保市場、保險市場等。PPP的融資之路可以銀行為核心，整合證券、保險和信托業等，并積極嘗試吸引保險公司、社保基金等長期機構投資者參與項目的投資，構建多層次的融資市場。二是拓展社會資本的退出渠道。
在現有退出渠道的基礎上，建議加快PPP融資二級交易市場建設，制定標準，將各類資金參與PPP形成的股權標的物化，并將其納入公共資源交易平臺進行，以降低PPP基金投資的退出成本。三是轉變信貸觀念。銀行等金融機構可以結合項目需求，設計開發綜合性、創新性的金融產品，包括項目融資、銀團貸款、資金管理等，可在項目管理、抵押擔保措施、業務經營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務等領域進行探索。
最后，要發揮中介機構的專業作用，做到PPP項目要規范、程序要規范等，提高社會資本參與的效率。同時，加快PPP（特許經營）立法進程，完善項目的信息披露制度。新法規應在風險分擔、投資回報標準、績效考核、信息披露等方面作出明確規定，約束地方政府能及時、主動地公開財政、稅收、土地收入、政府負債、人口流動、產業發展、市場監管等PPP項目投資的關鍵信息，讓社會資本能獲得項目的全面信息。建立地方政府信用評級制度，支持相關中介機構開展地方政府信用評級業務，為社會資本參與PPP項目投資良好的基礎。
作者簡介
葉繼濤：上海理工大學工學碩士、復旦大學金融碩士。現任中國投資咨詢公司研究總監，曾任職于上海市科學學研究所、上海發展戰略研究所、上海市發展和改革委員會。在宏觀政策分析、政策制定、園區規劃與開發策略、產業發展、政府改革、招投標、PPP模式等領域具有豐富的研究經驗。先后參與和承擔了《閘北市北工業服務區規劃研究》，《松江生產型服務業規劃》、《啟東北湖旅游規劃研究》、《靜安國際商務港定位思路研究》等20余項區域開發策略研究，以及《上海11.5工業發展規劃研究》、《上海市科技發展重點領域技術預見研究》、《上海半導體照明產業化技術路線圖研究》、《上海國際旅游度假區開發策略及申迪集團戰略定位研究》、《上海建立離岸國際貿易（金融）示范區研究》等30余項課題研究，發表論文30余篇。近年來承擔了上海城市基礎設施特許經營實施效果評估、上海城投公司存量基礎設施特許經營方案、上海市基礎設施特許經營推進實施方案、上海陸家嘴國際金融城的管理體制方案、上海世博地區發展定位及開發體制方案、上海臨港地區建立特別機制和實行特殊政策起草及評估、上海誠信體系、國際金融中心、國際航運中心建設、招投標等政策、方案的起草及推進落實工作。