中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見

 

（2025年8月15日）

城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間。我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。為加快城市發展方式轉型，推動城市高質量發展，現提出如下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，全面貫徹習近平總書記關于城市工作的重要論述，貫徹落實中央城市工作會議精神，堅持和加強黨的全面領導，認真踐行人民城市理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持因地制宜、分類指導，以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

工作中要做到：轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調。

主要目標是：到2030年，現代化人民城市建設取得重要進展，適應城市高質量發展的政策制度不斷完善，新舊動能加快轉換，人居品質明顯提升，綠色轉型深入推進，安全基礎有力夯實，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提高；到2035年，現代化人民城市基本建成。

二、優化現代化城市體系

（一）穩妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發展。發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，構建布局合理的現代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區城市群打造世界級城市群，推動成渝地區雙城經濟圈、長江中游城市群等成為高質量發展增長極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區域協調發展的支撐作用，促進城市間定位錯位互補、設施互聯互通、治理聯動協作。加強城市群內產業鏈協作，優化城市群之間產業分工和空間聯系。發展壯大現代化都市圈，支持有條件的地方推進同城化發展，建立健全同城化發展體制機制，深化經濟區與行政區適度分離改革，促進通勤便捷高效、產業梯次配套、公共服務便利共享。

（二）增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規模，合理有序疏解非核心功能，打造高質量發展主引擎。支持超大特大城市結合實際推進制度創新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創新平臺基地，提升原創性、顛覆性科技創新能力。推動有條件的省份培育發展省域副中心城市。

（三）提高中小城市和縣城承載能力。推動中小城市結合常住人口變動趨勢，動態優化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩慎優化行政區劃設置。分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，大力發展縣域經濟。因地制宜發展小城鎮。適時調整擴大經濟規模大、人口增長快的縣級市和特大鎮經濟社會管理權限。推動人口持續流出的城市和資源型城市轉型發展。支持邊境城鎮增強穩邊固邊、人口集聚、安全發展能力。統籌規劃建設城鄉基礎設施和公共服務體系，促進城鄉融合發展。持續推進農業轉移人口市民化。

三、培育壯大城市發展新動能

（四）因城施策增強城市發展動力。立足城市資源稟賦和基礎條件，精心培育創新生態，激發創新創業活力。加強原始創新和關鍵核心技術攻關，強化科技創新與產業創新協同，統籌推進傳統產業改造升級、新興產業培育壯大、未來產業布局建設，因地制宜發展新質生產力。加快建設國際科技創新中心和區域科技創新中心。深入實施國家戰略性新興產業集群發展工程。培育壯大先進制造業集群。發展智能建造，培育現代化建筑產業鏈，加快推動建筑業轉型升級。大力發展生產性服務業，推動生活性服務業補齊短板、提高水平。發展首發經濟、銀發經濟、冰雪經濟、低空經濟，培育消費新場景。深化國際消費中心城市建設。

（五）激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設施、土地等資產資源底數。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。加強和規范存量城市基礎設施資產管理，提高運行效能。優化產權歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。

（六）建立可持續的城市建設運營投融資體系。落實地方政府主體責任，統籌財政資金、社會資本和金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉移支付支持力度，中央預算內投資予以適當補助。創新財政金融政策工具，吸引和規范社會資金參與，穩慎推進公用事業價格改革。強化中長期信貸供給，發揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構提供金融服務。加快融資平臺改革轉型，堅決遏制新增地方政府隱性債務。

（七）提升城市對外開放合作水平。優化城市開放環境和服務，營造國際化城市生活空間。打造國際性綜合交通樞紐城市。支持有條件的城市承擔重大外事外交活動，吸引有影響力的國際組織落戶。結合高質量共建“一帶一路”，建設一批國際門戶樞紐城市和區域性開放節點城市。加強人居領域國際交流合作，持續提升世界城市日、全球可持續發展城市獎（上海獎）影響力。

四、營造高品質城市生活空間

（八）系統推進“好房子”和完整社區建設。加快構建房地產發展新模式，更好滿足群眾剛性和多樣化改善性住房需求。全鏈條提升住房設計、建造、維護、服務水平，大力推進安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設。實施物業服務質量提升行動。穩步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續推動城鎮老舊小區改造。堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃，建設創新型產業社區、商務社區。加快建設完整社區，完善城市社區嵌入式服務設施，構建城市便民生活圈。科學制定實施城市更新專項規劃，一體化推進城市體檢和城市更新，創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好城市環境，促進產城融合、職住平衡。

（九）完善城市基礎設施。優化城市基礎設施布局、結構、功能，加強系統集成。高效利用城市地下空間，優化城市空間結構。加快城市地下管線管網建設改造，因地制宜建設地下綜合管廊。強化第五代移動通信網絡（5G）、千兆光網覆蓋，優化算力設施建設布局，推進新型城市基礎設施建設。優化城市水資源配置和供水保障管理體系。健全現代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內通勤效率，完善交通樞紐換乘換裝設施布局，加強停車位、充電樁等便民設施建設。

（十）提升公共服務優質均衡水平。健全精準高效的就業公共服務體系。完善靈活就業人員、農村進城務工人員、新就業形態人員社保制度。加快適老化、適兒化、無障礙設施建設改造。擴大普惠養老服務供給，促進醫養結合。健全普惠育幼服務體系，大力發展托幼一體服務。優化教育資源配置，實施基礎教育擴優提質行動計劃，推進學習型城市建設。大力實施醫療衛生強基工程，建設緊密型醫聯體，促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局。因地制宜發展保障性住房。穩步推進靈活就業人員參加住房公積金制度。加強社會保障和分層分類社會救助，兜牢民生底線。

五、推動城市發展綠色低碳轉型

（十一）推進生產領域節能降碳。實施工業能效、水效提升行動，推廣綠色低碳先進工藝技術裝備。加強高耗能高排放項目管控，推動落后產能有序退出。建立重點產品碳足跡標識認證制度。建立工業園區集中供能體系，推動廢水、余熱、固廢協同處置全覆蓋。大力發展綠色建筑，加快新型建材研發應用，推動超低能耗建筑、低碳建筑規模化發展，加大既有建筑節能改造力度。

（十二）踐行綠色低碳生活方式。深入實施國家節水行動，全面推進節水型城市建設。推進北方地區冬季清潔取暖。推廣節能低碳生活用品，減少一次性消費品和包裝用材消耗。持續推進“光盤行動”。深入推進城市生活垃圾分類，推動分類網點與再生資源回收網點銜接融合。優先發展城市公共交通，倡導綠色低碳出行。

（十三）加強城市生態環境治理。強化生態環境分區管控實施。深入實施城市生態修復工程。健全城市公園和綠道網絡體系，建設口袋公園，推進綠地開放共享。推動重點城市及周邊區域大氣污染物協同減排，持續改善空氣質量。加強城市噪聲污染、餐飲油煙治理。加強抗生素、微塑料等新污染物治理。推進建筑垃圾資源化利用和處置。推動城市生活污水管網全覆蓋，鞏固城市黑臭水體治理成效，建設幸福河湖、美麗河湖。

六、增強城市安全韌性

（十四）加強房屋和市政基礎設施安全管理。建立房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質量安全保險等房屋全生命周期安全管理制度。嚴格限制超高層建筑，增強高空消防能力。實施城鎮預制板房屋治理改造行動和地震易發區房屋設施加固工程。加強群租房整治。加快城市基礎設施生命線安全工程建設。推動重要設施、能源、水源等分布式布局，完善抗災設防標準，提高安全保障能力。

（十五）強化重點行業領域安全生產管理。嚴格落實安全生產責任制，堅持黨政同責，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，督促生產經營單位落實安全生產主體責任。以危險化學品、特種設備、建筑施工、城鎮燃氣、道路交通以及消防安全等為重點，分級、智能、精準管控重大風險源，常態化推進安全生產隱患排查整治和從業人員安全培訓。建立企業安全生產信用評價制度，注重評價結果運用。

（十六）提高城市公共衛生防控救治水平。推進國家區域公共衛生中心建設。加強國家重大傳染病防治基地、國家緊急醫學救援基地和傳染病定點醫院防治能力建設，構建分級分層分流救治體系。加強應急醫療物資儲備。推進多部門、跨城市協同，強化公共衛生應急管理和聯防聯控。健全精神衛生服務體系。

（十七）增強城市綜合防災減災救災能力。構建城市安全風險譜系，健全常態化風險隱患監測預警、排查整治機制。優化城市防災減災空間格局，增加生態屏障、隔離疏散通道，預留防災救災彈性空間。健全洪澇聯排聯調機制，提升城市排水防澇能力。統籌利用地上地下空間，加強“平急兩用”公共基礎設施建設，構建總量充足、布局合理的應急避難場所體系。科學制定巨災應急預案。加強應急指揮、處置和救援體系建設，推進應急搶險救災裝備及物資前置儲備。

七、促進城市文化繁榮發展

（十八）推動城市歷史文化保護利用傳承。加強對城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀保護，完善城鄉歷史文化保護傳承體系。健全城市文化遺產普查調查制度，開展老城及其歷史街區專項調查。建立以居民為主體的保護實施機制。推動歷史文化名城、街區整體保護，活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業遺產，依托歷史文化街區和歷史地段，結合實際開展文化展示、特色商業、休閑體驗等。加強文物資源保護管理利用和非物質文化遺產保護利用傳承。

（十九）塑造城市特色風貌。植根中華優秀傳統文化，建設崇德向善的文明城市，彰顯中國氣質、中國風范。強化城市規劃的管控和引導作用，推動實現功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織。完善城市風貌管理制度，提升審美品位。落實“適用、經濟、綠色、美觀”建筑方針，加強建筑設計管理，推動城市建筑更好體現中華美學和時代風尚。不得大規模遷移砍伐樹木、濫建文化地標、隨意更改老地名。

（二十）豐富城市精神文化生活。大力弘揚社會主義核心價值觀，推動形成與現代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚、行為規范，提高市民文明素質，塑造彰顯文化底蘊和獨特氣質的城市精神。創新拓展新型公共文化空間，根據實際需要完善城市文化設施。優化城市文化產品供給，創新動漫、影視、數字藝術、創意設計等業態，推動文化與旅游、科技、體育等融合發展。

八、提升城市治理能力水平

（二十一）完善城市治理工作體系。發揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市黨委或政府主要負責同志牽頭的城市管理統籌協調機制。健全城市管理與市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理等領域權責清晰、協同高效的綜合行政執法體制，科學確定執法人員配備比例標準，保障必要工作條件。調動人民群眾參與城市治理的積極性、主動性、創造性，探索社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業協調運行新模式。完善居民、企業、群團組織、社會組織參與城市治理制度機制，充分發揮志愿服務作用，拓寬新就業群體參與渠道。

（二十二）推動城市治理智慧化精細化。推進城市全域數字化轉型。打造集約統一、數據融合、高效協同的城市數字底座，完善城市信息模型（CIM）平臺。深化數據資源開發和多場景應用，推動政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、公共服務“一網通享”。加強城市建設檔案管理和數字化建設。完善網格化治理機制，推進城市小微公共空間改造，整治提升背街小巷、房前屋后環境。

（二十三）加強城市社會治理。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善黨建引領基層治理協調機制，推動構建黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。用好市民服務熱線，完善群眾訴求響應辦理機制。推動城市管理進社區。加強超大社區等特殊區域治理。強化社會治安整體防控，發展壯大群防群治力量。加強社區工作者隊伍建設。發揮好村（居）法律顧問隊伍作用。健全社會安全穩定風險監測預警體系，提高風險動態監測預警能力。健全社會心理服務體系和危機干預機制，嚴密防范個人極端事件。

九、加強組織實施

堅持和加強黨中央對城市工作的集中統一領導，構建中央統籌、省負總責、城市抓落實的工作格局。樹立和踐行正確政績觀，建立健全科學的城市發展評價體系，提高領導干部城市工作能力。健全城市規劃、建設、治理等領域法律法規和政策制度，增強政策協同性。堅持實事求是、求真務實，堅決反對形式主義、官僚主義，嚴肅查處違規違紀違法行為。加強城市工作干部隊伍素質和能力建設，培養城市規劃、建設、治理等各類專業人才，打造城市領域高端智庫。各地區各有關部門要加強組織實施，強化協同配合，結合實際抓好本意見貫徹落實。住房城鄉建設部、國家發展改革委要會同有關部門加強協調指導。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。