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園區(qū)PPP正在路上
來源：未知 日期：2016-11-09 點擊：次
園區(qū)開發(fā)PPP可以說是后來居上。隨著傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)發(fā)展模式越來越陷入瓶頸、老的工業(yè)園區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級、多樣化與專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)對規(guī)劃運營提出新要求，以及作為新型城鎮(zhèn)化的一種可選路徑，園區(qū)開發(fā)PPP（以下簡稱“園區(qū)PPP”）越來越受到地方政府的關(guān)注。
產(chǎn)業(yè)與運營是核心
據(jù)濟(jì)邦咨詢公司聯(lián)合園區(qū)中國發(fā)布的《園區(qū)開發(fā)PPP模式藍(lán)皮書》（以下簡稱《藍(lán)皮書》）顯示，截至2016年5月底，在財政部PPP項目庫中，園區(qū)開發(fā)項目達(dá)到249個，占到第三大類片區(qū)開發(fā)類項目總數(shù)的48.16%。合作內(nèi)容也非常廣泛，包括規(guī)劃設(shè)計、土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)運營、產(chǎn)業(yè)招商運營與發(fā)展等。
由此可見，在PPP模式下，社會資本將會承接傳統(tǒng)模式下政府的大部分工作。傳統(tǒng)模式下，政府處于絕對主導(dǎo)地位，一般土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目通過BT模式交給社會資本。發(fā)展至今，這種模式的弊端日漸顯露，如規(guī)劃不合理、土地資源利用率不高、同質(zhì)化嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)聚集度低、產(chǎn)業(yè)與周邊地區(qū)的聯(lián)系性與協(xié)同性不強(qiáng)等。而且在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、財政收入下滑的形勢下，政府也越來越難以僅憑自有資金推動園區(qū)開發(fā)。這給地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展、居民就業(yè)等帶來諸多不利影響，因此有必要引入社會資本，來共同推動園區(qū)建設(shè)發(fā)展。
雖然發(fā)展快，但目前園區(qū)PPP仍在摸索中，尚無統(tǒng)一的定義或界定。北京中建政研集團(tuán)有限公司董事長、北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦認(rèn)為園區(qū)PPP有兩種理解，一種是指整個園區(qū)的建設(shè)運營，包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、土地一級開發(fā)、配套設(shè)施建設(shè)運營等，類似華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（以下簡稱“華夏幸福”）綜合開發(fā)的固安產(chǎn)業(yè)新城項目；第二種是指采用PPP模式整體打造基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升園區(qū)的配套功能，可以理解為僅指土地一級開發(fā)及園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)運營。
園區(qū)中國控股執(zhí)行董事梁椿則將園區(qū)PPP分為增量類和存量類兩種項目。所謂增量類PPP，是指社會資本依托土地與政府合作，把土地一二級聯(lián)動開發(fā)、基建項目、招商引資等進(jìn)行集成。產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)等多是此類項目。所謂存量類PPP，是指一線城市、省會城市等的舊城開發(fā)改造、園區(qū)與城市更新等項目。此類項目更看重創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)的導(dǎo)入，以及對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型。
無論從哪種理解出發(fā)，園區(qū)PPP都是圍繞產(chǎn)業(yè)所進(jìn)行的一系列投資運營活動，總項目下還包含著若干二級、三級子項目，因此在業(yè)內(nèi)人士看來，園區(qū)PPP中社會資本的準(zhǔn)入條件非常高?！端{(lán)皮書》就指出，園區(qū)PPP的運營維護(hù)行為不再針單個基礎(chǔ)設(shè)施，其基礎(chǔ)設(shè)施運營維護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)共同構(gòu)成了對園區(qū)的整體運營。正因如此，復(fù)雜、綜合、系統(tǒng)、專業(yè)的一體化服務(wù)對園區(qū)開發(fā)運營商的資源整合能力、資本運作能力、綜合運營管理能力提出了極高的要求。
梁椿更是提出，園區(qū)PPP是運營加建設(shè)，即在運營的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)，而不是先建設(shè)后再來考慮怎么運營。“首先要確定社會資本對園區(qū)公共服務(wù)的提升和運營的實效怎么體現(xiàn)，再來談在這個目標(biāo)之下，如何推進(jìn)建設(shè)和投資。”
但就園區(qū)PPP的推進(jìn)情況看，更多還是土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。梁艦解釋說，這是因為按照目前的政策和法律規(guī)定，這類項目更具有可操作性。中國投資咨詢責(zé)任有限公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理楊寧也指出，一些政府還是在延續(xù)之前的做法，不僅是園區(qū)，還包括養(yǎng)老、醫(yī)療等項目，多是由社會資本負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)、一些附屬設(shè)施以及后勤方面的運營等，主體運營管理或仍由政府主導(dǎo)，或仍延續(xù)原來的方式，導(dǎo)致很多項目還停留在基建投入層面。“這并沒有真正把產(chǎn)業(yè)帶動起來，不過產(chǎn)業(yè)本身的培育和發(fā)展需要時間，短期內(nèi)可以先著手這部分工作，后期推進(jìn)還需要進(jìn)一步協(xié)商。”
短期回報存疑
之前園區(qū)多看重傳統(tǒng)加工制造業(yè)、重工業(yè)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，這些傳統(tǒng)行業(yè)受到很大沖擊，地方發(fā)展迫切需要導(dǎo)入新的產(chǎn)業(yè)，這對園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和發(fā)展提出了全新的要求。
“產(chǎn)業(yè)不要理解得太窄，放在城市化的大背景下，特色小鎮(zhèn)、特色鄉(xiāng)村等都可以看做產(chǎn)業(yè)。”梁椿說道，“園區(qū)要打破以前的同質(zhì)化，就要切實根據(jù)每個地方的優(yōu)勢資源、稟賦、特色、發(fā)展定位來制定園區(qū)規(guī)劃，再導(dǎo)入相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育。”同時他強(qiáng)調(diào)，要從服務(wù)而不是投資的角度來理解PPP，園區(qū)PPP做的是產(chǎn)業(yè)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)運營，對運營能力的要求會越來越高，建設(shè)能力、投資能力反而會次要一些。
因此，園區(qū)前期規(guī)劃有必要讓社會資本介入。在這一點上，《藍(lán)皮書》的觀點頗具有代表性：園區(qū)項目具有更強(qiáng)的綜合性、系統(tǒng)性，合理的規(guī)劃是園區(qū)未來良運作、吸引企業(yè)落戶的根基，唯有社會資本真正參與到規(guī)劃環(huán)節(jié)，才能發(fā)揮其主觀能動性，充分利用其專業(yè)能力和前瞻眼光，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與定位，為促進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、長期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
在園區(qū)PPP回報模式上也存在一些分歧。鑒于這類項目的復(fù)雜性，PPP項目的三種回報方式均包括其中，其中規(guī)劃咨詢、基建及運營、土地整理等多為政府付費，經(jīng)營性項目則多采用使用者付費。最為特殊的是產(chǎn)業(yè)招商和企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)（為政府購買服務(wù)），梁椿根據(jù)其多年園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，認(rèn)為未來回報中最大一部分是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、對園區(qū)的提升產(chǎn)生的服務(wù)等帶來的收益，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地開發(fā)整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的收入。而且在園區(qū)PPP全生命周期，土地開發(fā)整理的回報只占到非常小的一部分，決非主要收入來源。
比如華夏幸福在固安產(chǎn)業(yè)新城項目的回報中，規(guī)劃咨詢、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)運營四項服務(wù)一般為經(jīng)審計的成本上浮一定比例（一般為10%-15 %）；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費為當(dāng)年落地投資額的一定比例（一般為45%）。除了在常規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施或公共運營服務(wù)項目中是使用者付費外，主要是政府通過增量財政收入付費。
楊寧認(rèn)同這種看法，但他也指出在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，園區(qū)產(chǎn)業(yè)或許需要三五年甚至更長時間才可能產(chǎn)生收益。若單靠產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入分成，短期內(nèi)社會資本可能無法實現(xiàn)投資收益平衡，需要有其他收入來源。這其中，就包括土地開發(fā)整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營以及產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)等所帶來收入。據(jù)了解，目前很多園區(qū)PPP項目確實都是在圍繞土地做文章。
“園區(qū)PPP總投資額確實很大，但這不是要在一個時間內(nèi)全部投完，是測算之后分階段投入的。”梁椿分析了固安產(chǎn)業(yè)新城、宏泰發(fā)展廊坊龍河高新區(qū)、中信汕頭濱海新區(qū)等項目后認(rèn)為，若將資金需求與項目規(guī)模、實施路徑、實施方案結(jié)合起來考量，園區(qū)PPP項目先期的投入并不會很高，“一定要從全生命周期來看資金投入安排，控制好投入的節(jié)奏。”
土地問題與授權(quán)爭議
土地是大多數(shù)PPP項目繞不開的話題，園區(qū)PPP項目更是如此。正如上文所說，當(dāng)前此類項目多涉及土地整理開發(fā)，或者以土地出讓收入作為政府付費來源，現(xiàn)行土地管理法律制度、土地出讓收支管理制度與PPP如何更好地銜接，引發(fā)了很多討論。
一個廣泛關(guān)注的問題是，社會資本若要取得項目土地使用權(quán)，要根據(jù)不同土地性質(zhì)通過“招拍掛”、協(xié)議出讓、劃撥、租賃或作價入股等方式操作，其中采用“招拍掛”方式相對更多。如社會資本配置商業(yè)經(jīng)營項目進(jìn)行捆綁式開發(fā)的，需要另外取得所配置的商業(yè)經(jīng)營項目的土地使用權(quán)，也就是說，社會資本要承擔(dān)相應(yīng)的土地獲取風(fēng)險。這對項目進(jìn)展或多或少帶來一定阻礙，或者會增加社會資本的資金成本。
對于這個問題，中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍撰文指出，首先，應(yīng)當(dāng)依法審查配置商業(yè)經(jīng)營性項目是否有充分的法律及政策支撐，確保配置商業(yè)項目的合法合規(guī)性；其次，原則上該等配套商業(yè)項目土地使用權(quán)獲取的風(fēng)險應(yīng)由社會資本方承擔(dān)，社會資本方應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營性用地的取得成本進(jìn)行充分的測算，并將其納入到項目總體的現(xiàn)金流量平衡中，確保整個片區(qū)綜合開發(fā)項目具備經(jīng)濟(jì)可行性；最后，應(yīng)當(dāng)針對社會資本未能按照預(yù)期取得配套商業(yè)項目用地使用權(quán)的情形，設(shè)計回報機(jī)制的調(diào)整方案，實現(xiàn)項目投資與收益的平衡。
楊寧也強(qiáng)調(diào)在土地問題上必須遵守國家現(xiàn)行法律法規(guī)。同時他指出，類似于軌道交通加物業(yè)之類的開發(fā)方式，現(xiàn)在比較常見，也有很多經(jīng)驗，通過一些技巧可以合法取得項目所需土地使用權(quán)。
另外，梁艦提出當(dāng)前土地出讓實行嚴(yán)格的收支兩條線管理，會對項目運作造成一定的影響。這在本刊之前的報道中提到過，即土地使用權(quán)出讓收入和支出納入政府性基金預(yù)算管理，而PPP相關(guān)支出納入一般公共預(yù)算支出。這兩套預(yù)算之間如何銜接好，需要在操作中注意。此外，包括楊寧在內(nèi)的諸多業(yè)內(nèi)人士還指出，有必要及時了解當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)總體發(fā)展規(guī)劃、土地供應(yīng)計劃、不同省市和不同行業(yè)的用地政策等，留意這些與可研報告是否相符合，以免因與城市規(guī)劃和工地規(guī)劃有出入而影響項目的推進(jìn)。
另一個存在爭議的問題就是園區(qū)管理權(quán)限和授權(quán)問題。許多園區(qū)都由管委會管理，而管委會不是一級政府，沒有自己的人大，但又有相對獨立的財政。“那么，在進(jìn)行財政承受能力論證時，是以園區(qū)自身財政承受能力為測算基礎(chǔ)，還是以園區(qū)所屬政府的財政承受能力為測算基礎(chǔ)？涉及政府付費的，付費是納入園區(qū)財政預(yù)算，還是納入園區(qū)所屬政府財政預(yù)算？”梁艦問道。
此前華夏幸福在固安的操作模式，是從規(guī)劃、建設(shè)到招商、運營全過程深度介入，相當(dāng)于“二政府”。若園區(qū)PPP采用這種整體授權(quán)模式，將來一旦出現(xiàn)問題，就不僅是企業(yè)的經(jīng)營決策失誤或企業(yè)的成敗，還牽涉到政府。而且整體授權(quán)的界限很難確定，權(quán)力監(jiān)督也存在爭議。因此，楊寧不建議目前進(jìn)行整體授權(quán)，而是通過具體項目授權(quán)，不過他也認(rèn)為具體細(xì)節(jié)還有待進(jìn)一步摸索。
還有一個現(xiàn)實問題是，園區(qū)PPP動輒上億乃至百億的規(guī)模，所需財政支出很容易突破財政部“每一年度本地全部PPP項目從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的規(guī)定，從而限制PPP模式在園區(qū)開發(fā)類項目上運用。這一問題也引起了財政部門的注意。