2016年是“十三五”的開局之年，中國區域經濟進入新的發展階段，“十三五”規劃中對區域經濟的發展，有哪些值得關注的信息？“十三五”期間區域經濟將呈現出哪些不同于之前的特點？區域經濟格局又將有哪些變化？中國經濟時報日前就上述話題采訪了國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長劉培林。
　　
　　推動以人為本的城鎮化是縮小區域差距重要途徑
　　
　　中國經濟時報：“十三五”規劃建議中提出，要堅持協調發展，著力形成平衡發展結構。您如何看待區域經濟間的協調發展問題，未來將通過什么樣的方式實現協調發展？
　　
　　劉培林：“十三五”規劃建議明確指出必須堅持在協調發展中拓寬發展空間，在加強薄弱領域中增強發展后勁。并提出推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。我個人的觀察是，未來促進區域協調發展、縮小區域差距，在很大程度上將和推進城鎮化、縮小城鄉差距，成為一個同一的過程。
　　
　　不妨舉一個例子來說明如何理解這里的同一性。從全省的層面衡量，貴州省和浙江省的發展水平、勞動生產率差距都很大。但是，從城市的層面衡量，貴陽市和杭州市的發展水平、勞動生產率雖然也有差距，但相對而言就比從全省層面衡量的差距小得多。未來隨著以人為本的城鎮化的不斷發展，人口跨省的遷移以及本地城鎮化過程不斷推進，區域之間發展水平和生產率水平之間的差距，就會相應縮小。
　　
　　從這個例子中，可以抽象出一些道理。區域發展水平和生產率差距，實際上由三個因素疊加而成，一是區域之間的城市的差距，二是區域之間的農村的差距，三是區域之間的城市化率差距。隨著城鎮化率超過50%并繼續朝著更高水平提升，這里面第二和第三種因素對區域差距的影響趨于縮小。隨著城鎮化的持續推進，相對落后區域的城鎮化水平進一步提高，更多人口和勞動力除外流到東部發達省份外，還可以就地城鎮化，從農村進入城市，從農業領域流通到工業、服務業等非農領域，大幅度提升生產率水平。這樣，在城鄉差距逐漸縮小的同時，區域之間的差距也將進一步縮小。所以未來縮小區域差距的一個重要途徑就是推動以人為本的城鎮化。
　　
　　當然，在推動以人為本的城鎮化的同時，努力實現農業現代化，并統籌各方面要素稟賦優勢，提升各地農村的發展水平，也將對促進區域協調發展發揮不可忽視的作用。周其仁教授講過一個例子，某個地方會經營，柿子留在樹上當作農家樂的景觀資源，以吸引游客的方式創收，比摘下柿子賣更劃算。相比于腸胃的充實感而言，富裕起來的城里人更愿意為視覺感受付高價。這個例子如果加以抽象，可以類比于巴拉薩－薩繆爾森效應：富裕起來的城里人對廣大農村地區的生態資源、綠色有機農業、觀光資源等的需求收入彈性高。農村地區憑借這些資源而能夠獲得的相對價格，也將因為城市部門生產率的提高而 “坐地起價”，分享城市部門生產率提高的紅利。城市化水平越高，城里人生產率越高，城里人支付能力越高，農村的綠色、生態和農業資源就越值錢。這實際上也是城鎮化過程帶動區域協調發展的一個重要機制。
　　
　　應更多著眼于促進人的發展
　　
　　中國經濟時報：在當前嚴峻復雜的經濟發展形勢下，推動區域協調發展的主要著眼點應該是什么？
　　
　　劉培林：促進區域協調發展，著眼點很多，包括提升地區的經濟水平、改善地區的生態環境等諸多方面，但歸根結底應該更多著眼于促進人的發展，而不能僅僅著眼于促進“地”的發展。
　　
　　“十三五”規劃建議強調，要“堅持以人民為中心的發展思想”，要貫徹“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，要“提高社會橫向和縱向流動性”、“加快形成有利于創新發展的市場環境、產權制度、投融資體制、分配制度、人才培養引進使用機制”。“實施更開放的創新人才引進政策，更大力度引進急需緊缺人才，聚天下英才而用之。發揮政府投入引導作用，鼓勵企業、高校、科研院所、社會組織、個人等有序參與人才資源開發和人才引進。”
　　
　　去年年底召開的中央經濟工作會議也提出，“要加大投資于人的力度，使勞動者更好適應變化了的市場環境。”重“地”輕“人”地促進區域協調發展，導致勞動者不能很好地適應變化了的市場環境，在特定的“地”上投入再多，效果也不明顯。國際上有例可循，底特律市，經濟發展頹勢早已顯現，為了止住經濟下滑，底特律市加大了投資，但投資集中在建設交通運輸系統、文化場館等基礎設施領域，對提升人力資本投資不夠，最終受益主體是工程承包商，大量勞動力的人力資本水平沒有提升，難以流動到其他地區和新產業，最后導致該市財政陷入破產困境。
　　
　　當然，要卸下這樣一個思想包袱：即特定地區的發展興衰全然都是由于主觀因素所決定的。要認識到客觀因素的影響，要認識到形勢比人強，特別是要認識到發展階段轉換和相應的主導產業轉換的影響。底特律市所在的五大湖地區，曾經是美國經濟乃至全球經濟增長的火車頭，但是隨著美國比較優勢的變化和產業與技術的升級，五大湖地區成了“鐵銹地帶”，而陽光地帶的新的產業和經濟部門成長起來了。所以，五大湖地區發展水平的相對位勢降低，很大程度上有客觀因素的影響。
　　
　　這個道理在中國也一樣發揮作用。卸下這樣的思想包袱，并非為中國發展位勢相對降低的地區干部“開脫”，而是為了激勵這些地方的干部著眼于人，著眼于提升本地人口和勞動力，提升人力資本；也是為了激勵這些地方的干部痛痛快快地做好“加減乘除”法，特別是痛痛快快地做減法，樂見并推動人力資本得到提升的人口流動到其他生產率更高的地區。比如，目前東北人口大量外流引起關注，這很大程度上是市場在資源配置中發揮作用的表現，是勞動力要素在區域間的流動和再配置。為了更好地促進區域協調發展，東北地方政府不能因為人的外流趨勢而降低人力資本投資，相反，要站在全國角度考慮，以人為本，著力提升人力資本。同時也要看到，在人口外流、人地比例關系改變以及其他條件綜合變動的格局下，也一定會有富有企業家和有才能的人流入東北，打造適合新的要素稟賦結構的經濟增長點。
　　
　　如何實現投資于人，“十三五”規劃建議中已經給出了對策，“優化人力資本配置，清除人才流動障礙，提高社會橫向和縱向流動性。完善人才評價激勵機制和服務保障體系，營造有利于人人皆可成才和青年人才脫穎而出的社會環境，健全有利于人才向基層、中西部地區流動的政策體系。”
　　
　　充分發揮政府在區域協調發展中的作用
　　
　　中國經濟時報：“十三五”期間，政府在區域協調發展中將發揮什么作用？
　　
　　劉培林：區域協調發展離不開市場的決定性作用，也需要更好地發揮政府的作用。政府作用的一個重要方面是區域環境聯防聯控。我國環保機構以行政區劃來設置，這固然是合理的。但是，還要考慮到另外一個重要的問題：污染的負外部性在很多場合是跨行政區的。理論上講，環保機構應該有兩重設置：負外部性局限于本行政區的，比如固體廢棄物，可以交由本行政區的環保機構負責監管；負外部性跨行政區的，比如河流排污、大氣污染等，則應該按照負外部性的實際影響范圍設置統一的環保機構，加以監管。當然，現實條件所限，難以按照理論上的最優原則設置環保機構，而只能在理論上的最優狀態和現實情況中尋求平衡點。通俗的說法就是，圍繞某些污染問題，開展區域聯防聯控。這方面政府一定要更好地發揮作用。目前京津冀協同發展方面，已經有相應的安排，取得成功經驗后，應該向全國推廣。
　　
　　更好發揮政府作用的領域，也包括重大基礎設施規劃、布局和建設。這些基礎設施會對區域協調發展產生重大而持久的影響，一定要科學審慎決策；同時保持一定的靈活性，能夠對市場變化情況作出響應。
　　
　　城市群的帶動作用會更加凸顯
　　
　　中國經濟時報：在區域協同發展的大背景下，是否會涌現一批新的城市群或是輻射帶動作用強的中心城市？
　　
　　劉培林：城市群的帶動作用在“十三五”期間會更加凸顯。
　　
　　“十三五”規劃建議中提出，要拓展區域發展空間。以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。發揮城市群輻射帶動作用，優化發展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。
　　
　　國際上現代化的基本規律是，人口普遍集聚在大江大河的三角洲地區。我國將來也不會偏離這個規律。當然，在我國中西部地區，也有一些適合承載一定規模的人口和經濟、社會活動的點狀城市群或中心城市出現，比如成渝地區、關中地區、長江中游、中原地區等。未來，會有一批中心城市發展起來，并依托這些中心城市發展起若干重點經濟區。
　　
　　中國經濟時報：隨著中國經濟增速放緩，區域經濟增速也出現一些新的特點，“十三五”期間這些特點是否會延續？
　　
　　劉培林：“十二五”末期，中國區域經濟呈現出東部緩中趨穩，中部穩中有進，西部穩中有優，東北降幅較大的特征，這與中國各個地區所處的經濟發展階段有關。形勢比人強，“十三五”期間地區發展趨勢，很大程度上還是取決于各地產業隨著發展階段變化而發生的變化。以煤炭、鋼鐵等重工業為主導產業的地區以及資源型城市，比如東北三省、山西、內蒙古，如果不能實現產業轉型升級，這些地區“十三五”時期經濟增速會比較緩慢，甚至有進一步下滑的可能性。東部地區在經歷基礎設施建設拉動、城鎮化推進時的高速增長后，目前產業轉型升級已經見到成效，正逐漸進入穩增長時期，但也很難重現改革開放初期那樣的高速增長。其他中西部地區的發展態勢，取決于能不能像東部地區一樣發展起持續穩定增長的具有競爭力的產業。