穩(wěn)增長需要PPP發(fā)揮應(yīng)有作用

　　今年上半年，我國經(jīng)濟(jì)增速延續(xù)放緩態(tài)勢，增長7.0%，較上年下降0.4個百分點。在分行業(yè)指標(biāo)中，一二季度第二產(chǎn)業(yè)增加值增速為6.4%和6.1%（其中工業(yè)增加值增長6.1%和6.0%），分別比去年同期下降0.9和1.4個百分點；而第三產(chǎn)業(yè)增速則為7.9%和8.4%，分別比去年同期增長0.1和0.5個百分點。第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增長態(tài)勢的變化，反映了我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行深刻而快速調(diào)整的客觀事實。但另一方面，如果深入分析第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變化，可以發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)的快速增長有很大一部分又是由金融業(yè)的快速增長導(dǎo)致的。今年一二季度，金融業(yè)增加值分別增長15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8個百分點。與此同時，其他大類服務(wù)業(yè)增加值的增速則較去年出現(xiàn)明顯下降，并且其增速明顯低于整體經(jīng)濟(jì)增速。

　　上述數(shù)據(jù)充分表明，今年上半年7%的經(jīng)濟(jì)增速在很大程度上是由紅火的股市托起來的。而不久前我國A股市場出現(xiàn)的劇烈波動，在消滅十多萬億元股票市值的同時，在一定程度上也扭轉(zhuǎn)了社會預(yù)期。金融業(yè)增加值高速增長的態(tài)勢已難以維持。

　　從支出角度看，在短期內(nèi)決定經(jīng)濟(jì)增長的最主要因素是投資。今年上半年，我國共完成固定資產(chǎn)投資23.7萬億元，較去年同期增長11.4%，增速較去年同期下降5.9個百分點。以固定資本形成占GDP的比重44%估算（2014年數(shù)據(jù)），僅此一項，就拉動經(jīng)濟(jì)增速較去年同期下降2.2個百分點（剔除物價變動因素之后）。因此，雖然近期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)了一些探底回穩(wěn)的態(tài)勢，但經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)并不牢固，經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍然很大。

　　中央政治局會議清醒地認(rèn)識到了這一點，并強調(diào)指出：當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，一些企業(yè)經(jīng)營困難，經(jīng)濟(jì)增長新動力不足和舊動力減弱的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。而“高度重視應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，高度重視防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險”正是基于上述認(rèn)識而做出的重要判斷和決策。

　　作為國家投資的重要組成部分，保持基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資增長對于推動投資增長具有重要意義。當(dāng)前，要化解經(jīng)濟(jì)下行壓力，需要PPP發(fā)展更加給力，需要基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資做出更大的貢獻(xiàn)。

　　當(dāng)前PPP發(fā)展為何“不給力”

　　國務(wù)院去年發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，國辦轉(zhuǎn)發(fā)了財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，財政部、國家發(fā)改委等部門也出臺了一系列部門性指導(dǎo)文件，就推廣運用PPP模式作出部署。財政部還成立了PPP中心，專門負(fù)責(zé)PPP模式的推廣工作。各級地方政府也做了大量工作，具體如：設(shè)立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)PPP發(fā)展事宜；根據(jù)地方實際情況，編制推動PPP工作實施細(xì)則；建立項目儲備庫，積極開展項目推介；舉辦PPP培訓(xùn)班，提高政府工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；河南、福建、江蘇等省份還設(shè)立了PPP發(fā)展基金，對PPP項目提供補貼和獎勵。

　　即便如此，目前PPP的進(jìn)展仍有許多不盡如人意的地方。突出表現(xiàn)就是簽約率低，項目落地難。據(jù)不完全統(tǒng)計，在國家發(fā)改委公布的首批PPP項目中，項目簽約率不足10%，開工項目的數(shù)量就更少了。在實際操作過程中，還出現(xiàn)了一系列不平衡現(xiàn)象。具體如：政府熱、企業(yè)冷，中央政府熱、基層政府冷，政府首腦熱、業(yè)務(wù)干部冷，輿論宣傳熱、實際操作冷，國有企業(yè)熱、民營企業(yè)冷等現(xiàn)象。出現(xiàn)上述局面，原因是多方面的：

　　從思維方式上看。在許多人看來，過去30多年來我國持續(xù)高速增長的一條重要經(jīng)驗，就是“強政府、弱法治”；而PPP模式是以完善的法治、平等的契約精神為前提的。在對待法治問題的態(tài)度上，它們分別處在兩個極端上。由一個極端快速跳躍到另外一個極端，很困難，需要有過渡期，也會有轉(zhuǎn)型陣痛。對此，全社會準(zhǔn)備嚴(yán)重不足。于是我們看到如下現(xiàn)象：雖然各級地方政府都高調(diào)支持發(fā)展PPP，但其思維方式、運行機制和操作方式基本沒有變化。兩者之間的差距和鴻溝并沒有明顯縮小。

　　從制度層面上看。PPP的發(fā)展改變了由政府機構(gòu)（或國有企業(yè)）獨家建設(shè)、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的局面。私人資本的介入，要求政府減少對企業(yè)經(jīng)營的微觀干預(yù)，把公用事業(yè)的管理和運營（特別是政府和企業(yè)的分配關(guān)系）納入法制化、規(guī)范化、透明化的軌道；與此同時，需要政府切實加強對具有自然壟斷性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施運行的監(jiān)管，以防范投資者利用市場力量侵害消費者合法權(quán)益。為此，需要完成一系列的制度和能力重建。而這一過程才剛剛起步，遠(yuǎn)未完成。

　　從產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢看。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣存在嚴(yán)重的“產(chǎn)能過剩”問題。前些年，為了加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，各地政府已經(jīng)絞盡腦汁，（通過合規(guī)乃至不合規(guī)的手段）把能上的項目都已經(jīng)上馬了。“項目潛力已經(jīng)挖掘完了”。剩下的項目，（以目前標(biāo)準(zhǔn)衡量）大多是現(xiàn)金流不穩(wěn)定、投資風(fēng)險大、潛在收益低的項目。這樣的項目很難激起民間資本的興趣。還有一些項目，如養(yǎng)老服務(wù)等，目前尚未發(fā)現(xiàn)可持續(xù)的商業(yè)盈利模式，民間資本對此保持觀望態(tài)度也在情理之中。

　　從操作層面看。目前尚有許多障礙需要破除。具體如，部門法規(guī)相互沖突掣肘，導(dǎo)致實際操作人員倍感困惑；項目準(zhǔn)備不充分，社會資本需要投入大量人力物力財力才能開展后續(xù)的實質(zhì)性談判；在項目土地供應(yīng)、低成本資金提供、相關(guān)稅收優(yōu)惠待遇等方面，都有許多問題尚未解決。除此之外，還有一個需要考慮的現(xiàn)實因素，那就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)具有投資規(guī)模大、資金回收期長、管理難度高等特點，較高的進(jìn)入門檻也把許多民營資本攔在了PPP項目之外。

　　因此，當(dāng)前PPP發(fā)展所面臨的種種矛盾和問題，是長期性矛盾（思想、觀念變革）、中期性矛盾（制度建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期）和短期性矛盾（操作層面問題）相互交織的產(chǎn)物。我們的政府投資體制已開始向PPP模式轉(zhuǎn)型，但要達(dá)到改革的彼岸，還有很長的路要走，還有大量的工作要做。PPP模式和傳統(tǒng)的政府性投資存在本質(zhì)區(qū)別。它是基于成本收益權(quán)衡、講求運行效益的投資；它是由社會資本主導(dǎo)、強調(diào)投資者獨立權(quán)益的投資；它是基于平等協(xié)商、體現(xiàn)政企合作精神的投資。PPP項目的商業(yè)屬性，決定了它不可能去支撐那些華而不實的形象工程，因此，期待其像“4萬億”投資計劃那樣“一哄而起”、不計成本，是不現(xiàn)實的；不僅如此，在經(jīng)濟(jì)運行的下行階段，由于社會預(yù)期趨于悲觀，民間投資意向下降，期望PPP擔(dān)當(dāng)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重任也是不現(xiàn)實的。但這決不意味著在現(xiàn)階段我們只能消極等待、無所作為。多重矛盾相互交織的局面，決定了我們可以多措并舉，通過標(biāo)本兼治來充分發(fā)掘PPP的發(fā)展?jié)摿?，為穩(wěn)定投資增長、化解經(jīng)濟(jì)下滑壓力做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　標(biāo)本兼治發(fā)掘PPP發(fā)展?jié)摿?/strong>

　　在中長期內(nèi)，要加快制定、發(fā)布中國版的PPP基本法《中華人民共和國政企合作法》，就PPP發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。同時，要著眼理順PPP管理關(guān)系，特別是計劃、財政和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。計劃部門根據(jù)國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略確定潛在項目，建立項目庫；財政部門則根據(jù)審慎管理原則，對PPP項目中蘊含的政府財務(wù)負(fù)擔(dān)和財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，并對項目設(shè)計提出改進(jìn)意見乃至否決擬議中的建設(shè)項目；專業(yè)部門則要加強對項目建設(shè)和運營的業(yè)務(wù)監(jiān)管，以確保消費者利益免受市場壟斷的侵害。各級地方政府則要設(shè)立專門的PPP推進(jìn)機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門行動、對各專業(yè)部門開展PPP項目提供技術(shù)和能力援助，以加快項目的前期準(zhǔn)備工作，為政企合作創(chuàng)造良好條件。

　　在短期內(nèi)，則要著力推動新舊制度平穩(wěn)過渡以減少改革震動。具體如：普遍設(shè)立PPP投資基金，對社會資本參與PPP項目投資的前期支出提供適當(dāng)補償；增加政府投資的比重，適當(dāng)降低特殊項目公司（SPV）對社會資本投資占比的要求；盡快明確相關(guān)稅收政策，為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易提供便利，對PPP項目運營提供所得稅減免；各級地方政府應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的既有土地供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，一如既往地提供土地；完善相關(guān)制度安排，允許把國家開發(fā)銀行貸款列為劣后債或優(yōu)先股；鼓勵長期資金以股權(quán)或債券方式投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施領(lǐng)域；在中期預(yù)算管理框架難以有效運作之前，開辟特殊財政通道，對經(jīng)過評估的優(yōu)質(zhì)項目給出明確的財政補貼承諾；增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)運營的透明度，提升社會資本參與PPP項目的信心等。