黨中央、國務院高度重視公共數據資源開發利用。習近平總書記指出，“數據是新的生產要素，是基礎性資源和戰略性資源，也是重要生產力”。黨的二十屆三中全會高度關注數據要素，提出“建設和運營國家數據基礎設施，促進數據共享”“培育全國一體化技術和數據市場”。地方層面，2020年上海、江蘇、浙江等8個地區組織開展為期兩年的公共數據資源開發利用試點工作，取得了預期效果；全國公共數據開放水平也在不斷提高，開放公共數據集數量持續增長；部分有條件的地區、部門開展了公共數據授權運營實踐。但總體來看，公共數據資源開發利用還面臨著思想認識不統一、安全權責不清晰及開發動力不充沛等諸多挑戰。針對這些突出問題，國家層面亟需加強政策引導，完善制度規則，加快公共數據資源開發利用。

2024年10月9日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布。《意見》是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署，是貫徹落實黨的二十屆三中全會精神的重要舉措，也是我國數據基礎制度建設的重要內容，對公共數據資源開發利用具有里程碑意義。該文件以促進公共數據合規高效流通使用為主線，以提高資源開發利用水平為目標，以“激發共享開放動力”和“釋放市場創新活力”雙力齊發，持續深化公共數據資源供給側結構性改革，以規范公共數據授權運營為重要抓手，以擴大資源供給、規范授權運營、鼓勵應用創新、營造良好環境、強化組織保障等五措并舉，提出了17項具體措施，打通公共數據流通使用雙循環，充分發揮公共數據的基礎性、先導性作用，推動數字經濟高質量發展。

在數據供給方面，當前面臨較嚴峻的挑戰，特別是公共數據資源供給動力不足、數據質量不高等問題。《意見》明確了共享、開放及授權運營三種供給方式，充分體現按“需”施策、因“數”施策的思路，既滿足不同的開發利用需要，也提出針對性的管理要求，系統性地解決公共數據資源“供得出”的問題。一是政務數據共享。推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務政務數據共享和業務協同，在滿足政務部門依法履職、提升管理和服務效能的基礎上，實現政務數據的前置治理和資源匯聚。二是公共數據開放。通過建立公共數據開放需求受理反饋機制，提高開放數據的完整性、準確性、及時性和機器可讀性，在一定范圍內開放公共數據并提高可用性。三是公共數據授權運營。要求各地各部門探索建立公共數據分類分級授權機制，采取整體授權、分領域授權、依場景授權等模式，授權符合條件的運營機構開展公共數據資源開發、產品經營和技術服務。《意見》提出了運營機構這一概念，對原始數據資源進行專業化加工處理，確保“原始數據不出域、數據可用不可得”，通過數據服務能力打造，促進數據產品和服務面向市場持續供給。

在數據需求應用方面，當前也面臨有效需求不足的問題，特別是有經濟價值的應用場景十分有限。《意見》中從豐富數據應用場景、推動區域數據協作、加強數據服務能力建設、繁榮數據產業發展生態等方面提出具體要求。其中，在豐富數據應用場景方面，《意見》從兩個“鼓勵”和一個“堅持”三個維度提出要“在市場需求大、數據資源多的行業和領域，拓展應用場景”。凸顯應用場景導向，加大“數據要素×”行動力度，鼓勵經營主體利用公共數據資源開發產品、提供服務，推動行業和領域公共數據價值實現；鼓勵和支持企事業單位和社會組織有條件無償使用公共數據開發公益產品，提供便民利民服務；支持人工智能政務服務大模型開發、訓練和應用。這充分釋放了鼓勵企業利用公共數據實現經濟價值的信號，為打通數據應用商業閉環、激發市場創新活力提供了依據。公共數據資源只有與千行百業深入融合才能發揮真正的作用，公共數據資源如同豐富的原材料，各類數據應用場景則是將這些原材料點石成金的大熔爐，必須圍繞國民經濟社會發展、百姓衣食住行、城市社會治理、戰略性新興產業等具體化小切口場景為突破，以“降本提質增效”為核心，推動數據利用方式向共享匯聚和應用服務能力并重的方向轉變，促進多元數據融合應用，豐富數據產品和服務。

細化運營要求。《意見》明確要求各地各部門“加強對授權運營工作的統籌管理，明確數據管理機構，將授權運營納入‘三重一大’決策范圍”。《意見》對數據管理機構、運營機構的職責以及授權運營模式給出指導，明確提出“數據管理機構要履行行業監管職責，指導監督運營機構依法依規經營”，“運營機構要落實授權要求，規范運營行為，面向市場公平提供服務，嚴禁未經授權超范圍使用數據”。《實施規范》明確了“縣級以上地方各級人民政府、國家行業主管部門可將依法持有的公共數據資源”納入授權運營范圍，明確了國家數據局、省級數據主管部門、國家行業主管部門數據管理機構的管理職責，并將參與公共數據授權運營的主體分為“實施機構”和“運營機構”，分別明確其職責權限。

強化資源管理。針對資源管理，《意見》提出要建立公共數據資源登記制度。公共數據資源登記是規范授權運營的前提和制度保障，以登記為抓手，摸清家底，更有效地促進供需對接，便于市場發現高價值數據，催生更多應用場景。明確數據源頭治理和質量監督檢查要求，壓實數據提供部門數據治理職責，努力實現“一數一源”及主數據管理等；構建“數據質量、環環有責”的動態持續更新機制，做好數據質量監督檢查，加強數據質量事前、事中和事后監督檢查，努力做到數據質量可反饋、使用過程可追溯、數據異議可處置，從而有效提高公共數據資源可用性。

推動措施落實。《意見》明確一系列創新激勵措施，包括優化機構編制資源配置、鼓勵先行先試等。支持有條件的地區和部門，探索有數據運營職責的事業單位轉企改制，成立運營機構，依法管理。這在一定程度上意味著轉企改制后的運營機構能夠開展經營活動，可以按投入和貢獻取得合理的回報。這將極大調動運營機構的積極性，激發經營動力和運營活力。此外，《意見》還明確提出要落實“三個區分開來”，鼓勵和保護干部擔當作為。

在機制構建方面，《意見》中多處提出要確保公平性、公益性。《意見》對公共數據運營機構的業務范圍也進行限制，要求運營機構不得實施壟斷行為，不得實施不正當競爭行為。這為社會企業公平參與公共數據資源開發利用工作提供了基礎保障。促進合理定價，《意見》提出用于公共治理、公益事業的公共數據產品和服務有條件無償使用；用于產業發展、行業發展的公共數據經營性產品和服務，確需收費的，實行政府指導定價管理。這明確了公共數據的價格形成機制。“確需收費的，實行政府指導定價管理”主要是在彌補成本的基礎上，支持運營機構等相關方按投入和貢獻取得合理的回報，這既確保了運營機構相關方取得合理經濟回報，也保障了公共數據公益屬性不發生根本改變，以維護公共利益的實現。

在合規監管方面，《意見》提出一系列合規管理要求，指導各行業各地方構建規則體系。如明確提出要“適時制定公共數據資源授權運營管理規定”，各地方各部門要“明確授權條件、運營模式、運營期限、退出機制和安全管理責任”，并明確“數據管理機構要履行行業監管職責，指導監督運營機構依法依規經營”；明確提出要強化數據安全和個人信息保護，建立健全工作體系，開展公共數據利用的安全風險評估和應用業務合規性審查等安全管理工作。

在公眾監督方面，《意見》提出了多種監督模式，以實現公共數據資源開發利用效率與公平的平衡。《意見》提出建立公共數據資源授權運營信息披露制度，按規定公開授權對象、內容、范圍和時限等授權運營情況。運營機構應公開數據產品和服務能力清單，接受社會的監督。同時，探索開展公共數據資源開發利用績效考核，鼓勵通過第三方評估、審計等方式確保公共數據資源開發利用進展。

綜上所述，《意見》明確了公共數據資源開發利用的兩大核心動力，以授權運營機制打造高效流通利用的內外樞紐，并明確了公共數據資源合規開發利用的基本規則，為各行業各地方開展公共數據資源開發利用工作提供了基本遵循，有助于加快培育以公共數據資源為牽引的數據要素市場，推動數字經濟健康有序發展。