2021年1月28日，自然資源部、國家發展改革委、農業農村部發布《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號）引導農村產業在縣域內統籌布局，有效保障農村產業融合發展用地需要，同時規范管理農村產業用地，嚴禁打著鄉村振興旗號行非法用地之實。

學加網是一個很不錯的學習平臺，專注文旅、園區、城市更新等相關知識權威解讀。本期由學加網首席土地顧問崔元星老師分享一二三產業融合發展用地新政解讀。

 

一、政策背景

2015年12月30日，國務院辦公廳《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）。

2018年1月2日，中共中央、國務院一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》：

（三）構建農村一二三產業融合發展體系，大力開發農業多種功能，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。

2019年6月28日，國務院印發《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（國發〔2019〕12號）：以實施鄉村振興戰略為總抓手，以一二三產業融合發展為路徑，聚焦重點產業，聚集資源要素，加快構建現代農業產業體系，為農業現代化奠定堅實基礎。

2020年1月2日，中共中央、國務院一號文件《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》：（二十四）破解鄉村發展用地難題，抓緊出臺支持農村一二三產業融合發展用地的政策意見。

2020年7月24日，農業農村部印發《全國鄉村產業發展規劃（2020—2025年）》（農產發〔2020〕4號）提出，培育壯大龍頭企業，推進農村產業融合發展，發展多類型融合業態，突出集群成鏈，延長產業鏈，提升價值鏈，培育發展新動能，大力發展鄉村產業，促進鄉村全面振興。

二、什么是一二三產業融合發展？

通俗地講，一二三產業融合發展指的是農產品生產業、加工業和銷售服務業的融合。融合，就是緊密關聯，相互依存，相互促進。

按照中央文件，推進農村一二三產業融合發展，就是發展多類型融合業態，突出集群成鏈，延長產業鏈，提升價值鏈，完善利益鏈。就是要讓一二三產業鏈上的相關利益者結成縱向、橫向利益同盟，互利共贏，而不是單打獨斗，甚至相互殘殺。

一二三產業鼓勵融合發展，但用地管理的用途管理是嚴格的，不能把一二三產業混雜在同一宗土地中，尤其是嚴禁耕地非農化，防止耕地非糧化。

一二三產業融合發展容易讓人聯想到農地保護的放松、農地轉用的手續減免、甚至在農地上隨意種房子，這是對一二三產業融合發展最大的誤解。

三、用地新政意義

為貫徹落實黨中央、國務院優先發展農業農村、全面推進鄉村振興的決策部署；發展縣域經濟；順應農村產業發展規律；保障農村一二三產業融合發展合理用地需求；為農村產業發展壯大留出用地空間。

四、新政要點

1.明確農村一二三產業融合發展用地范圍

2.引導農村產業在縣域范圍內統籌布局

3.拓展集體建設用地使用途徑

4.大力盤活農村存量建設用地

5.保障設施農業發展用地

6.優化用地審批和規劃許可流程

7.強化用地監管

五、政策創新點

1.首次明確了用地范圍和用途分類

農村一二三產業融合發展用地是以農業農村資源為依托，拓展農業農村功能，延伸產業鏈條，涵蓋農產品生產、加工、流通、就地消費等環節，用于農產品加工流通、農村休閑觀光旅游、電子商務等混合融合的產業用地。

參照最新頒布的《用地用海分類指南（試行）》，農產品加工流通為工業用地，農村休閑觀光旅游為商業用地，電子商務為物流倉儲用地。

2. 強調要與國土空間規劃銜接，在縣域范圍內統籌布局。

該入園的入園，該集聚的集聚，一定規模的盡量向縣城或鄉鎮開發邊界內集中。

3. 盤活存量為主，鼓勵集體土地入市

要與農村土地改革政策相協調，盤活存量地、閑置地，鼓勵集體土地入市，鼓勵多種用地方式，讓村民共享土地收益，盡量少用新增建設用地，避免大拆大建。

4.對設施農業用地進行了嚴格規范和界定

首次明確了農業設施用地、農業設施建設用地和常規建設用地的區別：

農業設施用地：農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地，可按照《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）要求使用。

農業設施建設用地：對于作物種植和畜禽水產養殖設施建設對耕地耕作層造成破壞的，應認定為農業設施建設用地并加強管理（已在最新頒布的《用地用海分類指南（試行）》中明確大類，納入國土空間規劃管理）。

常規建設用地：農村產業融合發展所需建設用地不符合設施農業用地要求的，應依法辦理農用地轉用審批手續。

該政策再次明確了一切借設施農業幌子拿地發展非農產業（包括鄉村旅游）都是用地違規行為。