在自然資源部《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發(fā)展”作為一項(xiàng)重要原則被提出。在我國幅員遼闊的國土空間上，自然條件、人文特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段千差萬別，而這種差別在一個(gè)省（區(qū)）內(nèi)也普遍存在。省級(jí)國土空間規(guī)劃和治理體系構(gòu)建必須充分尊重這一客觀事實(shí)，采取因地制宜、特色發(fā)展方略，立足資源稟賦、適應(yīng)發(fā)展階段，落實(shí)好國家主體功能區(qū)規(guī)劃等戰(zhàn)略要求，構(gòu)建適合本省特點(diǎn)的空間規(guī)劃體系和空間開發(fā)保護(hù)格局，解決重點(diǎn)問題，回應(yīng)治理需求，為國家治理體系現(xiàn)代化負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。

關(guān)鍵詞
國土空間規(guī)劃，省級(jí)規(guī)劃，因地制宜，特色發(fā)展

一  因地制宜、特色發(fā)展是省級(jí)規(guī)劃的基本原則
省級(jí)國土空間規(guī)劃（簡稱“省級(jí)規(guī)劃”）作為五級(jí)三類國土空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，既承擔(dān)著落實(shí)國家戰(zhàn)略的使命，也是一省空間發(fā)展與保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌市縣規(guī)劃的重要抓手，集三大職責(zé)于一身，在國家空間治理體系中地位重要、責(zé)任重大。

然而，在我國這一國土空間遼闊、區(qū)域差異懸殊、歷史成因復(fù)雜的大國，各省發(fā)展條件和問題千差萬別，國家使命各不相同，這種狀況也同樣存在于一省之內(nèi)。省級(jí)規(guī)劃必須充分認(rèn)清自身特點(diǎn)、找準(zhǔn)特有問題、提出針對(duì)方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局、健康發(fā)展和有效管控。因此，在最新出臺(tái)的《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“因地制宜、特色發(fā)展”作為6大原則之一被提出，應(yīng)該說十分必要。

二  因地制宜、特色發(fā)展的內(nèi)涵
省域國土空間具有自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理、文化等五重空間屬性，據(jù)此其特色內(nèi)涵可以歸納為9大方面：

（1）自然本底特色，包括地理區(qū)位、氣候條件、地形地貌、資源稟賦、開發(fā)條件等。

（2）規(guī)模尺度差異，大者如新疆、內(nèi)蒙古、西藏等自治區(qū)，國土面積上百萬平方公里，地廣人稀、生態(tài)敏感度高，適宜生產(chǎn)生活空間有限；小者如福建、江蘇、浙江等，面積僅有十幾萬平方公里甚至更小，卻人口稠密、環(huán)境容量小。

（3）人口特色，包括人口年齡結(jié)構(gòu)、教育程度、族群結(jié)構(gòu)、就業(yè)特點(diǎn)、流動(dòng)特征、收入水平等。

（4）發(fā)展階段特色，處于發(fā)達(dá)、快速發(fā)展、欠發(fā)達(dá)等不同階段。

（5）主導(dǎo)功能特色，在生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、能源礦產(chǎn)、工業(yè)制造、科技研發(fā)、商貿(mào)金融、交通運(yùn)輸、邊境貿(mào)易等功能中，某些主導(dǎo)功能相對(duì)突出且特色鮮明。

（6）人文特色，包括人與自然交互形成的山水城關(guān)系、歷史遺存、城鄉(xiāng)風(fēng)貌、人文精神、風(fēng)俗習(xí)慣等。

（7）集散特色，城鎮(zhèn)及人口的集聚度、積聚方式、空間分布特征、城鄉(xiāng)關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系等。

（8）特色問題不同，如在區(qū)域一體化、扶貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、資源枯竭轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、自然災(zāi)害防治等方面，各地面對(duì)的問題各有側(cè)重。

（9）管理特色，包括管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策法規(guī)、規(guī)劃體系、管理方式等。

上述差異的客觀存在，決定了解決問題重點(diǎn)、規(guī)劃思路和方法必然不同。省級(jí)規(guī)劃必須充分結(jié)合各自特點(diǎn)，因地制宜量體裁衣，制定富有針對(duì)性的目標(biāo)定位、保護(hù)與發(fā)展重點(diǎn)、管控引導(dǎo)方法，避免一刀切和簡單照搬。只有規(guī)劃符合地方實(shí)際，才能擁有權(quán)威地位，統(tǒng)一各方思想行動(dòng)，在協(xié)調(diào)市縣空間發(fā)展權(quán)的博弈中占據(jù)主動(dòng)，更好履行三大職責(zé)。

三  因地制宜、特色發(fā)展的主要對(duì)策建議

要做到因地制宜、特色發(fā)展，需要重點(diǎn)加強(qiáng)以下三方面工作：

1、細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域合理分工、特色發(fā)展

堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略是最基礎(chǔ)的因地制宜、特色發(fā)展。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)。它是基于各地區(qū)資源承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Σ煌瑢?duì)人口、經(jīng)濟(jì)、空間和城鎮(zhèn)化布局的統(tǒng)籌謀劃和分類導(dǎo)控，充分體現(xiàn)了因地制宜、特色發(fā)展。但一直以來，該規(guī)劃在省、市縣層級(jí)并未得到落實(shí)，其中既有技術(shù)原因、也有政策和手段滯后問題。然而不可否認(rèn)，其基本思想和總體格局科學(xué)合理，適合作為國土空間規(guī)劃依據(jù)，所需的是在各層級(jí)規(guī)劃中落實(shí)和細(xì)化分解，使各類國土空間的主體功能得到強(qiáng)化，讓開發(fā)和保護(hù)各得其所、效益最優(yōu)。

此次“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃同步開展、上下互動(dòng)，通過三調(diào)、雙評(píng)價(jià)等工作，自下而上摸清底圖底數(shù)，基礎(chǔ)工作扎實(shí)，有利于摸清各地特點(diǎn)、弄清問題和矛盾沖突焦點(diǎn)，把握地方發(fā)展訴求，為推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的逐層落實(shí)提供了技術(shù)保障。

細(xì)化落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃包括兩個(gè)層面：一是按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，落實(shí)本省保護(hù)與開發(fā)目標(biāo)和對(duì)策；二是根據(jù)省情，研究確定省內(nèi)主體功能區(qū)劃分，制定分類推進(jìn)的目標(biāo)對(duì)策。尤其是對(duì)禁止、限制開發(fā)地區(qū)，更好落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等保護(hù)性內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)人口、城鎮(zhèn)、村莊、資源開發(fā)的控制力度，為制定轉(zhuǎn)移支付等政策奠定基礎(chǔ)；對(duì)重點(diǎn)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化問題研究和對(duì)各類要素集聚的引導(dǎo)，促進(jìn)城鎮(zhèn)群、都市圈、中心城市和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域合理布局、分工協(xié)同，建設(shè)用地集約高效，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。在土地要素、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配置等方面提供必要支持，為發(fā)揮集聚效應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

典型如青海省，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中，很大部分被納入限制、禁止開發(fā)區(qū)，因此省級(jí)戰(zhàn)略中把開發(fā)重點(diǎn)放在以西寧、海東為核心的蘭西城市群，其他地區(qū)實(shí)施更嚴(yán)格的保護(hù)和限制開發(fā)要求。

堅(jiān)持主體功能區(qū)戰(zhàn)略，最關(guān)鍵的是在空間資源配置上避免平均主義。為此，要在充分調(diào)研、科學(xué)研究基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)各類型區(qū)主導(dǎo)功能的研判，實(shí)事求是制定目標(biāo)對(duì)策、分解控制指標(biāo)（尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)），避免被地方“綁架”而失去調(diào)控作用。

2、立足省情特點(diǎn)，科學(xué)合理優(yōu)化國土空間格局，突出本地特色

國土空間尺度、人口和城鎮(zhèn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然資源條件、歷史文化特色等的差異，決定了省級(jí)規(guī)劃的思路和布局模式的截然不同。

對(duì)于國土和人口大省，應(yīng)著力構(gòu)筑多極發(fā)展格局，實(shí)施分區(qū)引導(dǎo)策略，因地制宜采用相應(yīng)的空間布局形態(tài)，宜群則群、宜帶則帶。在國土和人口小省，著力提高資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人工與自然空間矛盾，促進(jìn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集中緊湊。對(duì)于地廣人稀、保護(hù)擔(dān)子重的省區(qū)，優(yōu)先保證敏感脆弱資源保護(hù)，著力提高生態(tài)涵養(yǎng)能力，推動(dòng)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，以中心城市和重點(diǎn)城鎮(zhèn)為依托集中發(fā)展。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口和城鎮(zhèn)密集省區(qū)，突出國際化、區(qū)域一體化戰(zhàn)略，促進(jìn)城市群、都市圈、大灣區(qū)構(gòu)建，促進(jìn)城鎮(zhèn)有序集聚，補(bǔ)足對(duì)外開放、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全短板，營造城鎮(zhèn)綠色隔離空間，塑造高質(zhì)量發(fā)展城鄉(xiāng)格局；提升中心城市現(xiàn)代服務(wù)和治理能力，推進(jìn)存量土地挖潛和城市更新；解決區(qū)域不均衡發(fā)展問題，探索為創(chuàng)新發(fā)展預(yù)留空間。對(duì)于中西部快速發(fā)展地區(qū)，加強(qiáng)人口和城鎮(zhèn)化規(guī)律研究，合理引導(dǎo)居住、就業(yè)、公共服務(wù)等空間配置，加快基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，預(yù)留彈性發(fā)展空間；以中心城市為核心推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展，發(fā)揮對(duì)全省的龍頭帶動(dòng)作用。對(duì)資源枯竭和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)著重研究收縮式發(fā)展、集約發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的突出問題，調(diào)整發(fā)展思路，解決好民生保障問題，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

針對(duì)山地、濱海、林區(qū)、濱河、高原、平原等不同類型地區(qū)特點(diǎn)，研究在特殊地貌及氣候變化影響下，人地關(guān)系、生態(tài)保護(hù)、空間布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的特有問題，分類制定規(guī)劃對(duì)策，突出特色資源保護(hù)利用，促進(jìn)城鎮(zhèn)與特色自然景觀有機(jī)融合。

對(duì)于文化和風(fēng)景名勝資源大省，應(yīng)加強(qiáng)跨市縣宏觀尺度的自然風(fēng)景、文化空間脈絡(luò)研究，尤其是大型遺址、國家公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落以及河流通道等線性遺址脈絡(luò)，構(gòu)建歷史傳承有序的自然文化空間格局，明確保護(hù)名錄和要求，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)行為。制定差異化用地屬性和開發(fā)強(qiáng)度管控措施，避免片面追求土地經(jīng)濟(jì)效益而一味高密度、高強(qiáng)度開發(fā)，為保持風(fēng)貌特色創(chuàng)造條件。

要達(dá)到上述要求，關(guān)鍵要避免對(duì)原有市縣規(guī)劃的簡單“拼盤”。這就要求加強(qiáng)專題研究，針對(duì)以上特色制定不同的規(guī)劃思路、確定合理的布局；通過集中評(píng)估市縣規(guī)劃找差距，據(jù)此加強(qiáng)對(duì)市縣規(guī)劃的統(tǒng)籌力度，使其與省級(jí)規(guī)劃“同唱一首歌”，確保國土空間布局整體科學(xué)有序、局部多姿多彩。

3、針對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn)，豐富規(guī)劃體系、完善治理手段

國土空間尺度、市場化程度、特色管理需求、管理水平等因素，決定了管理思維、管理素質(zhì)和治理方法的差異。省級(jí)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善國土空間規(guī)劃體系，提升精細(xì)化治理能力。

對(duì)于國土面積大省，可增加跨地市、跨流域的次區(qū)域國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)分類研究和對(duì)市縣規(guī)劃的指導(dǎo)。如四川省，在規(guī)劃中結(jié)合省的“一干多支、五區(qū)協(xié)同”戰(zhàn)略，將國土空間按照地形地貌、城鎮(zhèn)密度、主體功能和行政區(qū)劃劃分為5個(gè)次區(qū)域，與省市兩級(jí)同步編制次區(qū)域國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)不同類型區(qū)域的特色研究、目標(biāo)落實(shí)、空間統(tǒng)籌和共性問題解決，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)空間協(xié)同和特色化發(fā)展。

對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)，應(yīng)致力于探索政府調(diào)控職能與發(fā)揮市場配置資源作用二者之間的關(guān)系，做到剛彈結(jié)合，為預(yù)留發(fā)展空間、用地屬性管控等進(jìn)行政策和機(jī)制創(chuàng)新。

對(duì)于具有各種特色要素的省區(qū)，如擁河、濱海、山地、生態(tài)修復(fù)、資源開采、文化大省，應(yīng)開展相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)，加強(qiáng)特色資源保護(hù)利用管控和系統(tǒng)統(tǒng)籌，豐富規(guī)劃管理體系和管控工具，為因地制宜、特色發(fā)展保駕護(hù)航。

四  結(jié)  語

省級(jí)國土空間規(guī)劃只有充分認(rèn)知省情特點(diǎn)，堅(jiān)持因地制宜合理布局、有效管控，據(jù)此統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國家、省、市縣三級(jí)政府關(guān)切的重點(diǎn)問題，才能勝任三大職能，更好發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和管控指導(dǎo)作用，促進(jìn)省域國土空間健康、持續(xù)、特色發(fā)展。