繼今年9月會同國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部五部委出臺《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號）后，日前，國土資源部又聯合住房城鄉建設部、國家旅游局出臺了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號）。
　　
　　國土資源部土地利用管理司副司長竇敬麗表示，兩個《意見》的出臺，是國土資源部門在經濟結構調整、增長動力轉換過程中履職盡責的主動作為；是落實中央產業發展新要求、主動適應產業用地新需求的重要抓手；是完善產業用地政策體系、促進土地資源節約集約利用、服務經濟社會發展大局的具體舉措。
　　
　　新政出臺的背景
　　
　　“落實中央、國務院戰略部署，適應經濟發展新常態對土地利用管理工作提出的新要求，是出臺完善產業用地政策的基本背景。”竇敬麗表示。
　　
　　黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略這一重大任務。國家將大眾創業、萬眾創新作為重要抓手和實現路徑，努力將經濟增長的動力從消耗自然資源轉向依靠人力資源，大力促進戰略性新興產業發展；通過實施“中國制造2025”、“互聯網＋”行動計劃，改造提升傳統增長引擎，促進制造業邁向中高端；通過加快發展生產性服務業、推進文化創意和設計服務與相關產業融合發展、推進線上線下互動等舉措，促進傳統產業改造升級，在產業融合互動中培育新產業、新業態。
　　
　　同時，旅游業成為現代服務業的重要組成部分，十八屆五中全會將“大力發展旅游業”作為“十三五”期間構建產業新體系的重要內容。
　　
　　為主動適應和引領經濟發展新常態、加快形成新的經濟增長點，近年來，國務院就支持文化企業發展、促進企業兼并重組、進一步支持小型微型企業健康發展、促進光伏產業健康發展、化解產能嚴重過剩矛盾、促進旅游業改革發展以及旅游投資和消費、加快新能源汽車推廣應用、促進云計算創新發展、培育信息產業新業態等事宜，先后出臺了多個差別化支持政策文件。
　　
　　“這些文件中都對特定行業和領域的差別化用地支持政策做出了具體規定。”竇敬麗介紹。但對具體行業的單獨支持政策難以體現產業集聚集群發展的宏觀要求，需要對支持政策進行整體設計。
　　
　　竇敬麗表示，為了落實中央上述要求，就必須主動認識新常態下土地利用管理的新趨勢，適應新常態下土地利用管理的新方向，引領新常態下土地利用方式的新轉變，創新政策工具，發揮協同組合效用，更多地使用市場思路、市場手段，通過精細管理、定向施策，實現土地利用效率全面提升、土地增值收益公平配置和土地使用方式深刻轉變的多重目標。
　　
　　“因此，兩個《意見》在整合既有行業差別化供地政策思路的基礎上，將相關支持政策成體系、系統化。”竇敬麗稱，這樣既有利于與既有政策銜接，又有利于集中體現土地政策支持經濟結構轉型升級的整體制度設計，完善土地供應管理政策體系，便于地方和相關部門把握與執行。
　　
　　竇敬麗表示，兩個《意見》正是在這一背景下出臺的。
　　
　　出臺新政的緣由
　　
　　“回應新產業、新業態對土地利用政策的新需求，規范產業用地管理，是當前產業用地政策完善要解決的共同問題。”竇敬麗直言。
　　
　　她表示，新產業、新業態對土地供應和利用管理方式產生了個性化需求，這就要求國土資源管理部門結合產業用地特點，通過差別化管理，滿足產業發展需求，規范行業用地管理，促進行業健康發展。
　　
　　比如，在新產業、新業態發展過程中，各地為支持戰略性新興產業，紛紛出臺配套措施，大多涉及用地管理政策。然而，因國家層面缺乏統一規范的政策引導，地方在制定相關用地支持政策或執行現有政策時，存在尺度不一、不規范操作等問題。
　　
　　“同時，部分土地供應政策也確需調整。”竇敬麗表示，新產業用地具有研發用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征，現行部分土地供應和管理政策已難以適應，且存在部分政策空白點。
　　
　　再比如，長期以來，旅游業發展用地中存在一些突出矛盾，包括規劃銜接不足、服務設施和自然景觀用地管理方式不明確、旅游新業態用地支撐不充分等，既不利于土地的規范管理，又抑制了旅游產業發展。
　　
　　竇敬麗總結，企業和地方都有調整完善相關政策的需求，需要出臺政策予以明確。
　　
　　推出新政的好處
　　
　　“針對產業用地供應和管理中的具體問題，兩個《意見》完善了系列政策措施，有助于支持產業項目落地，提升土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用。”竇敬麗稱。
　　
　　一是積極保障產業發展用地。新政提出，將新產業、新業態和旅游產業建設項目用地納入土地利用總體規劃，按“先存量、后增量”原則，優先安排用地供應，積極落實年度新增建設用地指標等要求，在政策設計中體現以土地政策落實產業政策、通過完善產業用地政策體系服務經濟社會發展大局的取向。
　　
　　二是指導各地明確典型項目的建設用地用途與供應方式，有利于引導行業內不同性質項目落地。新產業、新業態企業使用的土地具有多重性質。以企業研發用地為例，對于制造業企業使用自有土地建造研發設施的，其土地用途為工業，使用性質為科研研發設計，建設形態為辦公樓。按現有土地用途分類標準，這種情況既可以按照商業用地、也可以按照科研用地計算地價，但兩者之間的價格水平存在較大差距。旅游用地中的房車營地，用地性質應為交通用地還是旅館用地，各地執行標準不一。在兩個《意見》中，對于上述情形均做出了明確界定，便于各地統一認識、統一操作。
　　
　　三是提出了新產業、新業態和旅游業中的差別化土地管理方式。長期以來，對旅游景區非建設用地是否應當實施征收管理、如何支持利用未利用地建設旅游項目、光伏和風力發電等項目用地是否應當按照建設用地管理等問題，各地結合實踐，進行了有益的探索。兩個《意見》結合各地實踐成果，進行了統一規定：對于自然景觀用地及農牧漁業種植、養殖用地的，要求不征收（收回）、不轉用，按現用途管理，由景區管理機構和經營主體與土地權利人依法協調種植、養殖、管護與旅游經營關系，從而有利于當地群眾參與旅游項目建設與經營、分享收益；將國務院關于使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目的要求落到實處，詳細設計支持措施；允許在未利用地上實行差別化管理措施，引導光伏、風力發電等項目使用未利用地，減少其對農用地的占用。
　　
　　四是通過對現有用地政策工具的復合運用，促進行業轉型升級與功能提升。在新產業、新業態發展過程中，行業自主創新內生動力不斷增強，但這種創新在外在表現形態上還不穩定，存在著生命周期不穩定、用地特征不顯著、行業與用途之間的對應關系不明確、創業主體財務成本負擔能力弱等特點。在這種情況下，如果繼續沿用傳統的管理思路、管理理念，將很難適應新產業、新業態要求，不利于個人、小微企業的創新創業熱情釋放。因此，新政基于新產業、新業態特點，設計了相應政策：對于脫胎于傳統產業部門的新產業、新業態企業，允許傳統產業部門用地、用房兼容新產業、新業態創業主體進行生產、研發、創業活動，主要依據為“允許在一定時期內繼續按原用途和土地權利類型使用土地”的過渡期政策；對于獨立自主新生的個人和小微企業創業主體，主要通過孵化器、多層廠房等形式為其提供靈活、便利、價格適宜的創業空間；對于傳統產業主體本身通過延伸產業鏈、拓展上下游業務范圍進行融合發展的，比如傳統制造業企業發展生產服務業的，以及文化遺產、大型公共設施、知名院校、科研機構、工礦企業、大型農場等主體開展文化、研學旅游活動的，允許其在更靈活的尺度內調整原用地結構，并明確了支持措施。
　　
　　五是進一步增強服務產業發展的用地政策措施，為產業發展營造良好環境。現行土地管理制度要求，土地使用者需要改變土地用途的，應當辦理手續，補繳土地使用權出讓金。這次制度創新中，國土資源部在上述原則基礎上設計了建設用地過渡期支持政策，在過渡期內，符合條件的企業可只實行備案管理，期滿再辦理手續，從而為新生企業留出一段“溫室培育”時間。針對旅游廁所這樣點散量多的旅游服務設施，結合國家“用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所”的明確要求，提出了可在2018年前由旅游廁所建設單位集中申請、按照法定報批程序集中統一辦理用地手續、各地專項安排新增建設用地計劃指標的用地保障措施，提高了建設審批效率。
　　
　　六是加大旅游扶貧用地保障力度。按照中央關于旅游扶貧的部署，新政將重點支持一批有條件的貧困村發展旅游基礎設施和公共設施，對納入精準扶貧、精準脫貧、旅游致富的重點項目建設用地予以重點保障。
　　
　　七是建立完善部門聯動服務與監管措施。按照國務院關于簡政放權、放管結合、優化服務的要求，兩個《意見》均按照發揮部門協同監管作用的思路，設計了系列措施，著力完善服務與監管制度，明確了各職能部門在產業項目性質認定、后續監管中的工作定位，通過明確準入標準、定期核驗評估、嚴肅合同履行、控制分割轉讓行為等措施予以落實。