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張軍擴(kuò)：促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，打造世界級(jí)城市群
來源：未知 日期：2015-09-25 點(diǎn)擊：次
這個(gè)環(huán)節(jié)討論的主題是“區(qū)域發(fā)展大戰(zhàn)略：京津冀協(xié)同發(fā)展與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”。這兩個(gè)題目都很大，我主要圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展問題談幾點(diǎn)看法。大家知道，京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)總書記去年2月26日在北京視察工作時(shí)提出來的。經(jīng)過一年多的研究討論，今年4月份中央發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，并于前不久以京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人答記者問的形式，公布了《綱要》的主要內(nèi)容。《綱要》在深刻分析京津冀協(xié)同發(fā)展重大意義、面臨的主要問題和發(fā)展的有利條件的基礎(chǔ)上，對(duì)協(xié)同發(fā)展需要堅(jiān)持的基本原則、總體目標(biāo)和發(fā)展定位、疏解北京非首都功能、交通環(huán)保產(chǎn)業(yè)三個(gè)領(lǐng)域率先突破、體制機(jī)制改革以及組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，都進(jìn)行了部署。我結(jié)合對(duì)《綱要》的學(xué)習(xí)及對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的思考，從四個(gè)方面談一些看法，不當(dāng)之處請(qǐng)大家批評(píng)指正。
一是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中的地位問題。如何把握“十三五”或今后更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，新提出的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展及京津冀協(xié)同發(fā)展，與我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是什么關(guān)系。二是京津冀協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)或總體定位問題。如何正確把握疏解北京非首都功能與打造世界級(jí)城市群的關(guān)系。三是疏解北京非首都功能問題，特別是如何正確把握疏解北京非首都功能與北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。四是推進(jìn)機(jī)制問題，如何正確把握北京功能疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
一、如何認(rèn)識(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中的地位和作用？
改革開放以來，我國(guó)逐步形成了關(guān)于區(qū)域發(fā)展比較完整的戰(zhàn)略和政策體系。這個(gè)體系主要包括三個(gè)方面：一是四大板塊戰(zhàn)略，即東部率先發(fā)展、中部崛起、東北振興和西部大開發(fā)。二是主體功能區(qū)規(guī)劃管控制度，包括全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃。三是在前兩大戰(zhàn)略基礎(chǔ)上逐步形成的針對(duì)一些更加具體的功能區(qū)域或問題區(qū)域采取的戰(zhàn)略對(duì)策，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以及生態(tài)脆弱地區(qū)、重點(diǎn)貧困地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)，等等。這樣就形成了一個(gè)比較完整的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略政策框架。
十八大以后，中央又先后提出了“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展三個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并分別頒布了實(shí)施意見或規(guī)劃綱要。在各大媒體的宣傳上，似乎更多地在宣傳這新的三大戰(zhàn)略，而較少再提及過去已經(jīng)形成的四大板塊、主體功能區(qū)等區(qū)域戰(zhàn)略。那么究竟今后一個(gè)時(shí)期，特別是“十三五”時(shí)期我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架是什么呢？是不是就是這三大新戰(zhàn)略，而過去的四大板塊、主體功能區(qū)等已不再適用了呢？換句話說，如何理解這新的三個(gè)戰(zhàn)略與此前的總體戰(zhàn)略之間的關(guān)系呢？我的看法是，這三大新戰(zhàn)略不是對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的否定，而是對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的發(fā)展，是在繼續(xù)堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的前提下對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的拓展、加強(qiáng)和深化。
所謂拓展，主要就一帶一路而言。過去的區(qū)域戰(zhàn)略，主要是就國(guó)內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展而言的，而沒有將國(guó)內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展問題，放在國(guó)家總體開放戰(zhàn)略背景下統(tǒng)籌考慮，也沒有能夠從國(guó)家總體的擴(kuò)大對(duì)外開放與深化合作的角度，對(duì)國(guó)內(nèi)各區(qū)域板塊的開放合作問題提出要求或做出規(guī)劃。而一帶一路戰(zhàn)略，正是將我國(guó)新時(shí)期進(jìn)一步深化對(duì)外開放與加強(qiáng)對(duì)外合作的要求，與國(guó)內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展戰(zhàn)略相對(duì)接，從而既能夠更好地實(shí)現(xiàn)各區(qū)域板塊的發(fā)展，又能夠?qū)?guó)家總體開放戰(zhàn)略落到實(shí)處。
所謂加強(qiáng)，主要就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)而言。長(zhǎng)江黃金水道橫跨我國(guó)東中西三大區(qū)域板塊，流域各省區(qū)之間發(fā)展差異大、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)。通過進(jìn)一步加強(qiáng)黃金水道交通建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)上下游之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)等方面的政策協(xié)調(diào)、規(guī)劃對(duì)接和執(zhí)法合作，能夠促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，從而更好地促進(jìn)東中西三大區(qū)域板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展。
所謂深化，主要是就京津冀協(xié)同發(fā)展而言。區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是我國(guó)宏觀政策長(zhǎng)期追求的一個(gè)目標(biāo)。雖然取得了一定的成效，但問題依然沒有根本解決。什么是區(qū)域協(xié)同發(fā)展?主要有三個(gè)維度，即公平、高效、可持續(xù)。這三個(gè)問題在京津冀地區(qū)都表現(xiàn)得十分突出和典型。與此同時(shí)，京津冀地區(qū)又是最有條件解決這些的。正因?yàn)槿绱耍┙蚣絽f(xié)同發(fā)展有一個(gè)定位，就是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，就是要率先改革，取得突破，取得經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)全國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
因此，十三五期間，從總體來講，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是在繼續(xù)貫徹落實(shí)區(qū)域協(xié)同發(fā)展總體戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)落實(shí)好新的三大戰(zhàn)略，并以新的三大戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，來推動(dòng)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的落實(shí)。
二、如何正確認(rèn)識(shí)和把握京津冀協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)或定位？
京津冀協(xié)同發(fā)展所要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)是什么？有人說主要是要疏解北京功能，解決北京大城市病問題。從某種意義上說這種說法也沒有錯(cuò)。疏解北京非首都功能、解決北京大城市病問題，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)或任務(wù)，但如果把京津冀協(xié)同發(fā)展的主要任務(wù)僅僅歸納為這一點(diǎn)，則既不全面，也沒有抓住更重要更本質(zhì)的內(nèi)容。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)京津冀區(qū)域的整體定位有四條：一是以首都為核心的世界級(jí)城市群，二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，三是全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎，四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。這四個(gè)定位或發(fā)展目標(biāo)，既是從國(guó)家整體發(fā)展對(duì)京津冀提出的要求提出來的，也符合京津冀的發(fā)展基礎(chǔ)與條件，既是宏偉的目標(biāo)，同時(shí)又是經(jīng)過努力可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。
這四個(gè)目標(biāo)定位是一個(gè)相互聯(lián)系、相輔相成的整體，都很重要，缺一不可，但最重要或帶有管總性質(zhì)的，是打造世界級(jí)城市群這個(gè)定位，因?yàn)楹竺鎺醉?xiàng)，從某種意義上說，都可以理解為為實(shí)現(xiàn)這個(gè)總體定位需要努力的方面或需要著力解決的問題。
為什么要提出打造世界級(jí)城市群呢？首先，從全國(guó)的角度講，這是我國(guó)打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極和推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的需要。按照學(xué)界比較普遍的認(rèn)識(shí)，世界上現(xiàn)有六大世界級(jí)城市群，美國(guó)有兩個(gè)、歐洲有兩個(gè)，日本和我國(guó)各一個(gè)。我國(guó)現(xiàn)在是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，且處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段從高速向中高速的轉(zhuǎn)換時(shí)期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，需要從產(chǎn)業(yè)和區(qū)域兩個(gè)方面培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。而從全國(guó)的角度看，京津冀地區(qū)是繼長(zhǎng)三角之后，最有條件打造為新的世界級(jí)城市群的區(qū)域。因?yàn)檫@里不僅有北京強(qiáng)大的政治優(yōu)勢(shì)和科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，而且天津有強(qiáng)大的制造優(yōu)勢(shì)和研發(fā)轉(zhuǎn)化優(yōu)勢(shì)，而河北制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，區(qū)位優(yōu)勢(shì)顯著，商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，等等。因此，這是一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。
其次，它是解決北京大城市病和促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的共同需要。北京的大城市病，根子主要在于兩個(gè)方面，一是集中的功能過多，特別產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，沒有與周圍的區(qū)域、城市形成錯(cuò)位發(fā)展、互動(dòng)發(fā)展的格局。在這種情況下，北京以其強(qiáng)大的虹吸效應(yīng)，集中了過多的資源，吃得又肥又胖，但大而不強(qiáng)、胖兒不強(qiáng)，而是一個(gè)虛胖子，得了嚴(yán)重的大城市病。與此同時(shí)，天津、河北則面臨資源流失，特別是周邊的河北市縣，則吃不飽，得了貧血癥，出現(xiàn)了所謂的環(huán)首都貧困帶。解決這個(gè)問題，既要使北京瘦下來，強(qiáng)起來，又要使周邊地區(qū)長(zhǎng)起來、胖起來，這二者之間是相輔相成的。北京不瘦，就沒有空間發(fā)展更有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，就不能強(qiáng)起來，而周邊地區(qū)不長(zhǎng)起來，就不能對(duì)北京首都功能的發(fā)揮形成支撐，北京的強(qiáng)也會(huì)缺乏厚實(shí)的基礎(chǔ)。只有協(xié)同發(fā)展，共同打造世界級(jí)城市群，才能同時(shí)實(shí)現(xiàn)解決北京大城市病、河北加快發(fā)展以及打造全國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極這三重目標(biāo)。
北京大城市病的另一個(gè)根源，在于北京城市發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)不合理。長(zhǎng)期以來，北京城市建設(shè)上采取“攤大餅”和職住分離的方式，而不是按照核心區(qū)加衛(wèi)星城的都市圈方式，以及與周邊區(qū)域城市協(xié)同發(fā)展的城市群方式，這必然造成交通擁堵等一系列問題。解決這個(gè)問題的思路，一方面就要加快發(fā)展首都城市圈，以功能分散為抓手，建設(shè)衛(wèi)星城，并盡可能實(shí)現(xiàn)職住合一，減少交通流量。同時(shí)，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面，加強(qiáng)與周邊城市的協(xié)調(diào)與合作，加快建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群。只有這樣，才能夠既有效解決北京大城市病問題，也能夠有效促進(jìn)區(qū)域協(xié)同和津冀、特別是河北的發(fā)展問題。因此，雖然京津冀協(xié)同發(fā)展的問題是從解決北京大城市病問題提出來的，但解決思路上，則是將其與促進(jìn)河北發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及國(guó)家的戰(zhàn)略需要相結(jié)合，力爭(zhēng)取得“一石多鳥”的效果。至于后面三個(gè)定位，即區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)則是從京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的三項(xiàng)最重大的任務(wù)提出來的，都是實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、打造世界級(jí)城市群的重要任務(wù)或者途徑。
三、如何正確把握疏解北京非首都功能與北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題
這次《規(guī)劃綱要》把北京的功能定位為四個(gè)中心，即政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心。沒有再提經(jīng)濟(jì)中心。并且提出，有效疏解北京菲首都功能，是整個(gè)戰(zhàn)略的核心。在這種情況下，如何理解北京的經(jīng)濟(jì)功能呢？是不是北京今后不需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)了呢？我認(rèn)為不是的。北京的四個(gè)功能定位中沒有提經(jīng)濟(jì)中心，只是說在新形勢(shì)下，從全國(guó)的角度來講，經(jīng)濟(jì)功能已經(jīng)不是北京最主要的功能，而非北京不需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)。實(shí)際上，在進(jìn)一步調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)北京的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及對(duì)周邊區(qū)域、城市的帶動(dòng)和輻射能力，不僅是必要的，而且是可行的。之所以是必要的，是因?yàn)椋c華盛頓、堪培拉等單一首都功能的城市不同，北京是一個(gè)有著悠久歷史和眾多人口的城市，是與倫敦、巴黎、東京更加相似的城市。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均收入水平來講，北京與這些城市相比顯然還存在著很大的差距。進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不僅是支撐北京首都功能發(fā)揮的需要，也是這個(gè)具有2000多萬人口的巨型城市本身發(fā)展的需要。同時(shí)，京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是打造世界級(jí)的城市群，而從全球其他世界級(jí)城市群的結(jié)構(gòu)來看，其關(guān)鍵的因素就在于具有一個(gè)具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力及輻射和帶動(dòng)能力的核心城市，因此，沒有北京經(jīng)濟(jì)實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，打造世界級(jí)城市群的目標(biāo)基本上是很難實(shí)現(xiàn)的。之所以是可行的，是因?yàn)椋缰八撌鲞^的，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，導(dǎo)致大城市病的病根，并不在于是不是具有經(jīng)濟(jì)功能，而在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)是否合理、是否優(yōu)化。因此，問題的關(guān)鍵不在于北京要不要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是發(fā)展什么樣的經(jīng)濟(jì)，以及產(chǎn)業(yè)、人口在區(qū)域空間上如何合理布局的問題。一方面，要充分發(fā)揮北京的科技優(yōu)勢(shì)及政治優(yōu)勢(shì)，發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)及高端服務(wù)業(yè)，堅(jiān)決淘汰高消耗、高污染及過度集聚人口的低端服務(wù)業(yè)。另一方面，要著力優(yōu)化城市發(fā)展空間布局，在疏解功能的基礎(chǔ)上，按照職住合一的原則，加強(qiáng)和完善衛(wèi)星城建設(shè)，完善軌道交通體系。
北京非首都功能疏解與北京自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展及促進(jìn)津冀發(fā)展是相輔相成的。如果不把北京集中的過多的功能疏解出去，就不能為北京經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)騰出資源和留出空間，北京的大城市病也得不到解決，從而很難很好發(fā)揮四大功能。而另一方面，不疏解北京非首都功能，就不能形成北京與津冀兩地之間錯(cuò)位發(fā)展的格局，就很難形成協(xié)同發(fā)展的局面。當(dāng)然，疏解也不是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)移，而是在轉(zhuǎn)型提升基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移，通過這樣的轉(zhuǎn)移，可以促進(jìn)津冀的發(fā)展，同時(shí)在京津冀之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局，促進(jìn)共同發(fā)展。
四、要正確把握北京功能疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，著力構(gòu)建有利于協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制
功能疏解及協(xié)同發(fā)展要靠什么來實(shí)現(xiàn)呢？如何把握其中政府與市場(chǎng)的關(guān)系呢？疏解北京非首都功能、促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，肯定離不開政府的作用，但光靠政府的作用也是不行的，必須把二者的作用比較好地結(jié)合起來。《規(guī)劃綱要》在講到協(xié)同發(fā)展的原則時(shí)指出，要堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的原則，我認(rèn)為這是很對(duì)的。就是不論是疏解北京非首都功能，還是促進(jìn)三地之間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，要想真正取得實(shí)效，且可持續(xù)，都要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用，而政府的作用則是引導(dǎo)性的，是為資源要素自由流動(dòng)與合理配置，為市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。其中最為關(guān)鍵的，是要著力構(gòu)建有利于協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。
從當(dāng)前來講，政府的作用應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先是規(guī)劃的管控與引導(dǎo)，既包括空間規(guī)劃，也包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既包括區(qū)域整體規(guī)劃，也包括各地、各相關(guān)城市規(guī)劃。《規(guī)劃綱要》已經(jīng)確定了京津冀“一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點(diǎn)”的空間布局，也基本確定了三地及各城市的功能定位。要根據(jù)這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行管控。比如人口和產(chǎn)業(yè)的布局上，對(duì)于增量部分就要按照規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格控制。而對(duì)于存量部分，要根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行疏解，這就必須采取行政與市場(chǎng)手段并用的方式。比如大紅門、動(dòng)批等的搬遷，主要采取行政手段。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)更多地采取市場(chǎng)的方式進(jìn)行倒逼和調(diào)控。二是交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造協(xié)同發(fā)展的硬件基礎(chǔ)條件。三是要著力解決三地在發(fā)展政策、公共服務(wù)等方面的不合理配置，構(gòu)建有利于資源自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的環(huán)境。四是要打造一些協(xié)同發(fā)展的平臺(tái)和機(jī)制，比如利益共享機(jī)制。五是要嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法，特別是在維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)環(huán)境等方面。總之，雖然《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)發(fā)布，三地也在積極行動(dòng)，三個(gè)率先突破也已經(jīng)取得初步成效。但也要看到，協(xié)同發(fā)展畢竟是一件十分復(fù)雜的事情，要使其取得實(shí)實(shí)在在的和可持續(xù)的成效，關(guān)鍵是要在充分運(yùn)用好政府和市場(chǎng)兩只手，著力構(gòu)建支撐協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 張軍擴(kuò)）
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